Conformément au mandat qui lui avait été donné , la Commission européenne a présenté le 16/09/2011 des propositions sur le système de suivi et d'évaluation de l’accord de Schengen et sur la clause de sauvegarde. Elles peuvent être résumées ainsi : pas de remise en cause unilatérale par les états de la liberté de circulation dans l’espace Schengen.

Les propositions en question consistent à instaurer, au niveau de l'Union européenne, un système d'évaluation et de suivi renforcé destiné à vérifier et à assurer l'application des règles de Schengen, ainsi qu'un « mécanisme décisionnel européen plus structuré » en cas de menace grave pour l'ordre public ou la sécurité intérieure. Plus précisément, le « paquet » législatif présenté le 16/09 comprend :

- une communication intitulée : Gouvernance de Schengen - Renforcer l'espace sans contrôle aux frontières intérieures dans laquelle la Commission expose les lignes directrices de « l’approche européenne » qu’elle veut promouvoir (1);

- une proposition de règlement modifiant le règlement n° 562/2006 (code frontières Schengen)  afin d'établir des règles communes relatives à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles (2);

- une proposition de règlement pour établir un système d’évaluation et de surveillance de l’application de l’accord de Schengen (3).

L’ objectif est de préserver un « principe constitutif de l’Union européenne » celui de la libre circulation et la possibilité de circuler à l'intérieur de l'Union sans avoir à se soumettre à des contrôles aux frontières intérieures, sachant qu’actuellement on enregistre plus d'un milliard de déplacements dans l'UE chaque année et que l'existence d'un espace sans contrôles aux frontières intérieures constitue « une condition sine qua non de la réussite du marché unique », qui implique la libre circulation des personnes, des marchandises et des services. Mais, l’Union et ses États membres doivent aussi pouvoir réagir rapidement et efficacement aux menaces graves pour l'ordre public et la sécurité intérieure, ce qui, à titre exceptionnel, nécessitera une fermeture temporaire des frontières de frontières internes.

L’ enjeu peut se résumer simplement : qui, des états ou des institutions européennes (et plus précisément de la Commission) va être aux commandes, c’est-à-dire apprécier les cas dans lesquels de telles mesures doivent être prises ?. Dans les propositions de la Commission européenne la réponse est claire : il faut privilégier la dimension européenne ce qui passe par des procédures décisionnelles communautaires et non intergouvernementales.

1 - Afin de renforcer la gestion de l'espace Schengen, le mécanisme d'évaluation d’application de l’accord doit être révisé 

L' évaluation réciproque par les états qui prévaut aujourd’hui ferait place à une « gouvernance au niveau de l'UE ». le contrôle de l’application des règes de Schengen se ferait grâce à des visites de suivi dans un pays membre donné. Ces visites pourraient être annoncées ou inopinées, et seraient effectuées par des équipes chapeautées par la Commission et composées d'experts d'autres États membres et de Frontex. Le rapport établi à l’issue de ces visites recensera les violations des règles qui auront éventuellement été constatées. Il recommandera des  « mesures correctives à prendre » et fixera un délai pour les mettre en oeuvre. L'État concerné devra alors définir un plan d'action dans lequel sera exposée la manière dont il entend appliquer les recommandations. Deux fois par an le Conseil et le Parlement européen feront un « bilan de santé de Schengen» sur la base d’un audit présenté par la Commission européenne.

2 – L’intérêt commun, affirme la Commission européenne avec raison, ne peut être laissé à l’initiative des seuls états

Les mesures prises par les gouvernements nationaux pour rétablir de manière exceptionnelle et temporaire des contrôles aux frontières en cas de menace grave contre l'ordre public et la sécurité intérieure affectent tout l’espace Schengen. C’est pourquoi la Commission propose que la possibilité de prendre de telles mesures soit examinée « au niveau européen, d'une manière transparente, cohérente et efficace ». Le processus décisionnel serait donc communautaire : toute décision de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures en raison d'événements prévisibles devrait être autorisée préalablement au niveau européen. L’état qui envisage de prendre une telle décision informerait la Commission et les autres états au moins six semaines à l'avance en leur fournissant toutes les informations pertinentes justifiant une telle réintroduction et relatives à son champ d'application et à sa durée prévues. La décision serait validée au niveau européen sur la base d'une proposition de la Commission européenne votée par une majorité qualifiée d'experts des États membres. Les événements prévisibles concernés peuvent être, par exemple, d'importantes manifestations sportives ou un rassemblement politique majeur. Les motifs justifiant une telle décision demeureraient les mêmes : contrer une menace grave pour l'ordre public et la sécurité intérieure. Les contrôles seraient alors être autorisés à des frontières désignées pour une période renouvelable de 30 jours et pour six mois au maximum. Cette période ne pourrait être prolongée que si le rétablissement du contrôle aux frontières intérieures résultait du fait que, dans le cadre du mécanisme d'évaluation de Schengen, il aurait été constaté qu'un État membre persistait à ne pas protéger correctement sa portion de la frontière extérieure.

Les cas d’urgence imprévue nécessitant une réaction immédiate (par exemple, attaque terroriste ou d'autres actes criminels de grande ampleur, nécessitant de prendre toutes les mesures possibles pour garantir l'arrestation rapide des auteurs des actes en cause) sont également prévus par la proposition : dans cette hypothèse, les états pourraient toujours prendre des décisions unilatérales pour réintroduire les contrôles, mais seulement pour une période de 5 jours au maximum, une décision au niveau de l'UE devant être prise ensuite pour autoriser une éventuelle prolongation.

Des mesures de soutien et une assistance technique et financière de la part de la Commission, des États membres, de FRONTEX ou d'autres agences européennes, pourraient être mise en oeuvre en cas de manquement grave, par exemple, si un État membre ne protège pas correctement une partie de la frontière extérieure de l'UE. Ce n’est que si mesures s’avéraient insuffisantes ou inopérantes que des contrôles aux frontières intérieures pourraient être rétablis de manière temporaire. La décision, qualifiée de « dernier recours » par la Commission, serait prise au niveau de l'Union européenne, et non de manière unilatérale par les états.

Ces propositions seront examinées par le Parlement européen et le Conseil dans le cadre de la procédure législative ordinaire c’est à dire la codécision. Et la Commission aura bien besoin du soutien des eurodéputés et d’une majorité d’états, car trois pays, l’Allemagne, l’Espagne et la France ont déjà fait savoir, avant même que les propositions de la Commission ne soient rendues publiques, qu’ils y étaient opposés. Ces pays ne veulent pas voir la Commission européenne assumer des responsabilités dans des cas qui relèvent de la sécurité intérieure selon eux.

26/09/2011

1 - COM(2011) 561 final

2 - COM(2011) 560 final

3 - COM(2011) 559 final