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Plutôt que de réforme, la Commission
européenne a préféré
parler de « bilan de santé » de la Politique Agricole Commune (PAC)
lors de la présentation de ses propositions le 20/05/2008 dans la perspective
de la réforme qui doit être mise en œuvre à partir de 2013.
Car
c’est bien de réforme (ou plus exactement
de poursuite de la réforme engagée depuis plusieurs années) qu’il s’agit
comme le montre bien une des
propositions phare à savoir le découplage des paiements directs de la production (1). Cette mesure n’est
pas nouvelle. Elle est déjà en application aujourd’hui. Mais la Commission
européenne propose de l’étendre à tous les secteurs (avec des exceptions pour les vaches allaitantes, les brebis et les
chèvres). La Commission propose également d’adopter
un taux d’aide plus uniforme comme l’aide à l’hectare qui pourrait être
substitué au système qui, c’est le cas en France, permet de calculer l’aide
directe (DPU ou droit à paiement unique) en fonction de la production
antérieure. La Commission propose d’aller plus loin grâce à la
« modulation », un mécanisme qui consiste à réduire les paiements
directs en faveur des agriculteurs pour affecter les fonds correspondants au
budget du développement rural afin de
« mieux répondre aux nouveaux défis et opportunités
auxquels l’agriculture européenne doit faire face », y compris le
changement climatique, la nécessité d'une meilleure gestion de l'eau et la
protection de la biodiversité. La conditionnalité des aides et la limitation
des paiements « libéreront les
agriculteurs de contraintes inutiles et leur donneront la possibilité de
maximaliser leur potentiel de production » et de l’adapter à la demande,
plaide la Commission.
D’ autres mesures
proposées concernent les instruments de marché. Il s’agit de la suppression des jachères
obligatoires et de l'augmentation progressive des quotas laitiers, avant leur
disparition en 2015, la hausse de la demande mondiale ne justifiant plus ces
mesures « malthusianistes ». Des mesures en faveur des producteurs laitiers des régions de
l'Union européenne fortement tributaires de la production laitière, telles que les zones de
montagne seront adoptées grâce à la possibilité que conservent les états
d’affecter 10% de leur enveloppe budgétaire d’aides directes à des actions
spécifiques par exemple en prélevant sur les aides aux céréaliers pour aider
l’agriculture de montagne. La Commission propose également
la réduction de l'intervention sur les marchés
(c’est à dire du rachat par l’Union des excédents invendus). La
réduction serait totale pour le
blé dur, le riz et la viande de porc. La Commission explique que l’intervention doit « retrouver
sa finalité première », qui est de servir de filet de sécurité (et non de
complément de revenu).
Enfin,
pour rendre la PAC
pérenne, la Commission européenne propose de l’adapter de façon à répondre aux
défis actuels en matière de production, de lutte contre le changement
climatique, de gestion plus efficace de l'eau, d'exploitation optimale des
possibilités offertes par les bioénergies et de préservation de la
biodiversité. La Commission
propose une « modulation » des aides, un mécanisme qui consiste à
réduire les paiements directs en faveur des agriculteurs pour affecter les
fonds correspondants au budget du développement rural afin de « mieux répondre
aux nouveaux défis et opportunités auxquels l’agriculture
européenne doit faire face ». Le transfert des paiements directs
vers le budget consacré au développement rural augmenterait grâce à un prélèvement
sur les aides directes d'un montant supérieur à 5000 €
. Ce prélèvement atteindrait 13% d'ici 2012, les fonds
correspondants allant abonder le budget du développement
rural. La réduction serait plus importante encore pour les grandes
exploitations qui subiraientt des prélèvements additionnels
de respectivement 3 %, 6 % et 9 % selon qu'elles perçoivent 100
000 €, 200 000 € et 300 000 € d'aides directes.
Certaines de ces propositions font grincer des
dents. Le redéploiement des crédits ne fait pas l’affaire de tout le monde et
notamment des grandes exploitations qui seraient touchées par le principe de
limitation des aides.
L’Allemagne par exemple, est inquiète de voir diminuer
les aides aux exploitations de l’est. Et le Royaume-Uni oublie son libéralisme
pour manifester la même crainte. Il est vrai que le gotha britannique figure au
premier rang des bénéficiaires de subventions agricoles (2).
Quant à la France, sa position est résumée dans un communiqué du
ministre français de l’agriculture qui, après avoir relevé « avec intérêt » les éléments qui viennent
« conforter » la production agricole en Europe (mise en place
d’outils de gestion des risques climatiques et sanitaires au sein du premier
pilier de la PAC (3), conservation d’un certain degré de couplage des aides
animales, indispensable au maintien de ces productions dans des territoires
souvent fragiles) souligne que « certains points… ne sont pas acceptables
en l’état » (4) . Il en est ainsi du
démantèlement de l’intervention (mécanisme de stabilisation des marchés)
tel que proposé par la Commission, qui serait contradictoire avec le besoin
d’un véritable filet de sécurité sur les marchés agricoles ou encore de la fin
rapide des aides couplées qui doit être revue, estime le ministre, compte tenu
de ses effets négatifs sur l’activité de certaines filières. Le maintien d’un
premier pilier économique fort est également une priorité pour la France.
Enfin, celle-ci affirme son intention d’être « particulièrement vigilante
sur les quotas laitiers, afin que les propositions de la Commission
n’aboutissent pas à une déstabilisation de la filière ». La PAC est ainsi
une des priorités affichées de la future présidence française de l’Union
européenne pour défendre « une politique agricole ambitieuse,
capable de relever les défis du futur ». Or, selon la France, « c’est
principalement le premier pilier, celui de l’économie agricole, qui peut
permettre de répondre à ces défis, à condition d’en faire évoluer les principaux
outils dans un sens plus équitable et plus durable ». Les négociations
s‘annoncent difficiles compte tenu des différences de conception avec la
Commission et certains états qui à l’instar du Royaume-Uni plaident pour une
suppression des primes et un désarmement douanier sur les matières premières
agricoles (à l’instar de la suspension des droits de douane en Europe sur la plupart des
céréales décidée l'an dernier par l’Union). Surtout, la France en sa qualité de Présidente de l’Union devra
veiller à rechercher un compromis avec ses partenaires conforme à l’intérêt
général et non à ses propres intérêts. Exercice difficile pour un pays très attaché à la PAC et à son budget.
Or, c’est là que le bât blesse comme souvent : la PAC représente encore
plus de 40% du budget communautaire, ce qui est jugé beaucoup trop cher par les
britanniques mais fait l’affaire d’autres pays et notamment des pays agricoles
nouvellement arrivés dans l’Union européenne comme la Pologne.
Le contexte peut-il
donner des arguments décisifs à la France ? Alors que le prix des matières premières ne cesse de monter, la politique agricole est-elle plus que jamais nécessaire ou au
contraire ne se justifie-t-elle plus? Selon le ministre français de
l’agriculture, la crise alimentaire mondiale montre que l’Union doit préserver
sa capacité de production. L’analyse est différente de l’autre côté de la
Manche, les britanniques considérant que la hausse des prix agricoles rend sans
objet la politique agricole commune. Pour conforter sa position, le Royaume-Uni
relaie un argument souvent mis en avant par de nombreux pays en développement
et des organisations non gouvernementales, selon lequel les
subventions et les barrières douanières agricoles européennes
contribuent aux problèmes actuels en
pénalisant les pays pauvres et en maintenant
artificiellement les prix élevés.
Un dilemme qu’il faudra aussi
résoudre. Mais comment?
Invité de France inter le 31/05/2008, Edgar Pisani, qui fut Ministre de
l’agriculture de 1961 à 1966, proposait les pistes suivantes : déposséder
l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) de son monopole comme instance de
règlement des problèmes commerciaux, lier de façon rigoureuse politique
agricole et politique alimentaire, considérer que le problème de la faim est
l’un des plus dangereux pour la sécurité mondiale, organiser le monde en zones
les plus homogènes possibles ayant des règles internes correspondant à leur
réalité et des règles externes d’échange prenant en compte l’équilibre du monde
(5).
L'urgence est là : selon la FAO, la « flambée des prix des denrées
alimentaires provoque d’immenses souffrances et privations: elle peut avoir des
effets dévastateurs sur les 800 millions d’êtres humains déjà victimes de
sous-alimentation chronique. Déjà leur nombre se grossit de plusieurs autres
millions de pauvres qui ne sont plus en mesure d’aujourd’hui de se procurer la
nourriture dont leur famille a besoin pour mener une vie saine » (6).
31/05/2008
1 - Née avec l’intégration
communautaire, la PAC a été longtemps
caractérisée par l’existence de prix garantis minimaux et des tarifs
douaniers qui permettaient aux agriculteurs européens d’être protégés des
fluctuations des marchés internationaux. Si cette politique a permis
l’autosuffisance elle a aussi encouragé le productivisme effréné puisque plus
on produisait, plus on vendait, la Communauté intervenant pour racheter les
invendus. Pour maintenir l’attractivité des prix européens sur le marché
extérieurs, des subventions comblaient l’écart entre le prix défini au niveau
européen et le prix réel du marché. Une véritable usine à gaz qui a généré
comme on le disait montagnes de beurre et fleuves de lait. D’où des réformes
successives pour mettre fin à la dérive productiviste , au grand dam des
agriculteurs bénéficiaires, notamment en France.
2 - Voir sur ce site la brève d’information : La PAC au
secours des riches ?
3 - Les deux piliers de la Politique Agricole Commune issus
des réformes de ces dernières années sont : les organisations communes de marchés (OCM) des différentes
filières (ex : céréales,
oléagineux, fruits et légumes, viandes, vins, etc…) dont l’élément le plus
connu est l’existence de primes pour
compenser les baisses de prix à la production qui tendent peu à peu vers les prix mondiaux (1er
pilier). Le deuxième pilier de la
PAC concerne le développement rural
(ex : actions agro-environnementales, aide aux zones défavorisées,
amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits
agricoles …)
4 - Communiqué du
20/05/2008
5 - France Inter, le sept neuf du samedi, 31/05/2008
6 - Organisation des Nations
Unies pour l’alimentation et l’agriculture : « La flambée des prix
des denrées alimentaires : faits, perspectives, effets et actions
requises », rapport d'avril 2008,
préparatoire à la Conférence de haut niveau sur la sécurité alimentaire
mondiale, Rome, 3 – 5 juin 2008
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