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192 pays s’étaient retrouvés à
Copenhague le 7 décembre 2009 pour trouver un accord qui succèderait au
protocole de Kyoto signé en 1997 et qui expire fin 2012. Celui-ci impose la
limitation des gaz à effet de serre à 38 pays industrialisés signataires (pas
les Etats-Unis) sous forme d’engagements chiffrés, à peine d’amendes s'ils ne
les respectent pas.
Que fait l’Union européenne pour lutter contre le réchauffement climatique?
L'Union européenne a adopté un ensemble de mesures visant la mise en place
d’une politique commune de l’énergie et de lutte contre le réchauffement
climatique. La Communauté européenne a
signé le protocole de Kyoto en 1998 et s’est engagée à réduire de 8% le niveau
de ses émissions de gaz à effet de serre par rapport aux niveaux de 1990 pour
la période 2008-2012 (date d’expiration du protocole). Le Paquet Energie Climat
adopté par le Conseil européen du 12 décembre 2008 prévoit des actions
concrètes afin de permettre de réaliser « l’objectif des 20-20-20 » à l’horizon
2020:
- -
réduction des émissions de gaz à effet de
serre d’au moins 20% par rapport à 1990. Cet objectif complète le système
communautaire d’échange des quotas d’émission des gaz à effet de serre mis en
place en janvier 2005 (le quota est un droit d’émettre une tonne de
dioxyde de carbone ou de tout autre gaz à effet de serre d’effet équivalent au
cours d’une période spécifiée). Il se concrétise dans des mesures législatives
telles que, par exemple, l’adoption de nouvelles normes pour les voitures
particulières (« voitures vertes » à faibles émissions de CO2)
- - augmentation de l’utilisation des énergies renouvelables de manière à
représenter 20% de la production totale d’énergie
-
- -
réduction de la
consommation d’énergie de 20% par rapport au niveau prévu pour 2020 grâce à
l’amélioration de l’efficacité énergétique (par exemple, législation
communautaire sur la performance énergétique des bâtiments, ou encore
élargissement de l’étiquetage énergétique à de nouvelles catégories de
produits).
Les enjeux de la conférence de Copenhague
A Copenhague l’objectif était d’amplifier les efforts entrepris dans le cadre
du protocole de Kyoto, pour passer à
une économie durable à faibles émissions de dioxyde de carbone, ceci dans un contexte d’urgence car le dérèglement
climatique commence à produire ses effets de façon plus rapide que cela n’était
escompté (1).
A la veille de la Conférence, la commission des affaires
européennes du Sénat français tenait une réunion pour en exposer les enjeux (2)
Ceux-ci étaient résumés en ces termes : « Il faut
saisir l'opportunité de la crise actuelle pour passer à une économie durable à
faibles émissions de dioxyde de carbone, qui stimulera l'activité et sera
créatrice d'emplois. Cette transition est d'autant plus nécessaire que le
dérèglement climatique, plus rapide que prévu, a déjà commencé à produire ses
effets. En conséquence, il faut défendre un accord ambitieux qui comporte non
seulement des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre pour
les pays industrialisés comme pour les pays en développement ainsi que des
engagements financiers en faveur de ces derniers, mais aussi un mécanisme de
sanction pour les pays qui ne respecteraient pas leurs engagements »
(intervention de Jean-Paul Emorine).
La position de l’Union Européenne
En
prévision de la Conférence de Copenhague, le
Conseil européen des 29 et 30 octobre 2009 avait adopté une position
commune qui constituait le mandat sur la base duquel
l'Union participait aux négociations (3). Les principaux points étaient un
objectif d’augmentation maximum de la température de 2°C et une réduction des émissions mondiales de gaz à effet de
serre d’au moins 50% par rapport aux niveaux de 1990 (et de réductions cumulées
des émissions dans les pays développés d’au moins 80% à 95% d’ici 2050), ainsi que l’octroi d’une aide financière aux pays en développement
pour lutter contre le changement climatique grâce à un financement
international.
L’Union européenne s’engageait à faire un effort supplémentaire
et porter à 30% (et non plus à 20%) la réduction des émissions de gaz à effet
de serre d'ici 2020 par rapport aux niveaux de 1990, si un accord mondial pour
l’après 2012 était obtenu à Copenhague, ce qui impliquait que d’autres pays développés s'engagent à atteindre des
réductions d'émissions comparables et les pays en développement à apporter
« une contribution adaptée à leurs responsabilités et à leurs capacités
respectives ». Sur l’aide aux pays en développement, les 27 estimaient que
l’enveloppe publique mondiale nécessaire se situait dans « une fourchette
allant de 22 à 50 milliards d'euros par an d'ici 2020 » dont 5 à 7
milliards d’euros par an jusqu’en 2012. Mais à ce stade, ils n’avaient pas
voulu chiffrer la contribution annuelle de l'UE, et préféré attendre les
négociations de Copenhague, une réticence dénoncée par les ONG de défense de
l’environnement qui demandaient une position plus offensive de l’UE. Le 11
décembre, les 27 faisaient une proposition chiffrée se
déclarant « prêts à contribuer à un financement à mise en oeuvre
rapide de 2,4 milliards d'euros par an pour la période de 2010 à 2012 »
(4). Les européens pensaient par cet engagement qui représentait 30% des
crédits internationaux estimés nécessaires
par la Commission européenne, inciter les autres pays développés à chiffrer
leur contribution.
Un accord a minima à Copenhague
Hélas ! Au fil des négociations, la perspective d’un
accord contraignant et ambitieux s’est éloignée. Les medias, comme les témoins
et les observateurs ont souligné la responsabilité des Etats-Unis opposés à une
réduction significative des émissions (il acceptaient de la porter en 2020 à …-
4% par rapport à 1990), celle de la
Chine qui s’opposait à toute forme de contrôle international du respect des
engagements pris, la désunion des pays en développement, et le désengagement de
l’Union européenne qui, après avoir pris des positions volontaristes ne les a
pas assumées jusqu’au bout lorsqu’elle a constaté qu’elle n’était pas suivie
(5). Le résultat est connu : un accord final qualifié dans le meilleur des
cas de « faible », et le plus souvent de « lamentable »
signifiant l’échec du Sommet.
Qu’en est-il exactement ?
« L'accord de Copenhague » n’est pas un document contraignant (6). En
guise d’objectifs chiffrés, il « reconnaît » la nécessité de limiter
la hausse de température à 2 degrés. Plus intéressant car révélant la prise de
conscience d’une nécessaire solidarité internationale, l’accord prévoit un
financement de 10 milliards de dollars par an entre 2010 et 2012 et se fixe
comme objectif 100 milliards par an jusque vers 2020. La répartition de
l’effort et les engagements financiers pris par l’UE et les Etats-Unis ne sont
cependant pas repris dans le texte. Autres points qui paraissent prometteurs mais ne sont guère
concrétisés : une méthode de contrôle des réductions d'émissions de CO2
des pays industrialisés et émergents, sans toutefois d’élément de contrainte
(donc dépendant du bon vouloir des états), et un mécanisme pour lutter contre
la déforestation mais sans qu’un cadre d’action soit défini.
L’accord est présenté comme une étape vers un processus de
lutte contre le changement climatique plus ambitieux à partir de 2010. Ainsi,
par exemple, il comprend deux annexes permettant de recevoir des engagements
chiffrés des pays, qui devraient être complétées avant fin janvier.
Et maintenant, que peut faire l’Union européenne ?
Pour l’Union européenne, le résultat de la Conférence de
Copenhague est très inférieur aux ambitions. Accusés d’avoir renoncé à
maintenir les engagements rappelés par le dernier Conseil de Bruxelles, les
négociateurs européens ont rappelé à juste titre que ceux-ci étaient
conditionnés au fait que d’autres pays industrialisés s’engagent également.
Comme le soulignait l’un des participants à la table ronde du Sénat sur la
préparation de la Conférence de Copenhague « l'Europe ne pourra pas régler
seule la question des changements climatiques, puisqu'elle ne représente
aujourd'hui que 17 % des émissions mondiales de dioxyde de carbone. Chacun
doit apporter sa contribution selon ses capacités et son niveau de
responsabilité ». Il est assez paradoxal de voir l’UE figurer au banc des
accusés alors qu’elle est, par rapport aux autres pays, en pointe dans la prise
de conscience du changement climatique et dans le respect des objectifs du
protocole de Kyoto. Lui demander plus c’est faire abstraction des dangers pour
la compétitivité des entreprises européennes qui se verraient exposées au
« dumping écologique » de pays tiers qui eux n’auraient pas pris des
engagements comparables à ceux des états de l’UE. M. Jean-Pierre Clamadieu, responsable de la
commission du développement durable du MEDEF posait ainsi les termes du
problème: « Le MEDEF soutient l'engagement de l'Union
européenne de réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 20 % avant
2020, et de 21 % pour le secteur industriel. Les entreprises contribueront
à la réalisation de cet objectif. Toutefois, je mets en garde contre
l'éventualité de passer à un objectif d'une réduction de 30 % si la
Conférence de Copenhague débouchait sur un accord satisfaisant. Alors que l'objectif
de moins 20 % représente déjà une accélération de la trajectoire,
celui de moins 30 % constituerait une rupture forte qui n'aurait de
sens que si elle avait pour contrepartie des engagements réels des partenaires
de l'Union européenne. Notre inquiétude est de voir celle-ci mettre encore
davantage sur la table de négociation pour forcer la conclusion d'un accord,
alors que les autres pays demeureraient en retrait. La condition de
l'efficacité d'un accord suppose l'élaboration de mécanismes précis de
vérification des émissions et l'Union européenne doit veiller à ne pas prendre
des engagements en décalage par rapport à ceux des autres puissances
industrielles » (7). Le résultat de Copenhague a donc déçu également les
représentants de l’industrie européenne qui plaidaient pour un accord international qui leur aurait
donné la « visibilité » nécessaire pour réaliser et amortir les
investissements dans les technologies réductrices d'émissions de gaz à effet de
serre.
Dans un communiqué publié à la fin de la Conférence de Copenhague, le
patronat européen (BUSINESSEUROPE, anciennement UNICE) exprimait ses
« vifs regrets » que le Sommet n‘ait pu fixer des règles communes et
soulignait l’inquiétude des entreprises européennes à la perspective d’être
seules à appliquer les règles contraignantes prévues par la législation
communautaire pour lutter contre les émissions de CO2 (8).Dans le
cadre du plan d’action de lutte contre le réchauffement, l’industrie doit
réduire, d'ici 2020, ses émission de CO2 de 21% par rapport à ce qu’elles
étaient en 2005. Mais l'allocation de droits gratuits d'émissions de C02 est possible pour éviter à
certains secteurs industriels de devoir délocaliser leur production et leur
permettre de rester compétitifs face à la concurrence des entreprises installées
dans des pays tiers où les contraintes en matière d’environnement sont plus
faibles voire inexistantes. Anticipant un échec à Copenhague, la Commission européenne a prévu une
liste de 164 secteurs industriels de l'Union Européenne qui seront
bénéficiaires de droits d'émissions de C02 gratuits (9).
Une autre piste est la création d’une « taxe carbone » aux
frontières extérieures de l’Union sous réserve que ce mécanisme puisse être
compatible avec les règles de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC). Mais
les états sont divisés sur cette mesure.
Les limites de la méthode intergouvernementale
Une « victime collatérale » du faible accord de
Copenhague, est la méthode intergouvernementale, qui a été mise en cause aussi
bien par la délégation du Parlement européen, que par de nombreux observateurs.
Ainsi l’eurodéputé Jo Leinen constatait-il : « la Conférence de
Copenhague a démontré une grande insatisfaction et inefficacité de la méthode
des conférences des Nations-Unies. Une réforme approfondie du processus de
prise de décision au sein des Nations-Unies devient d'une urgente
nécessité".
Un article du journal espagnol El Pais allait plus loin (10) :
« Nous ne possédons qu'une seule planète, or nous la gérons selon un système
de gouvernement ridicule fondé sur un concept obsolète, la souveraineté. En son
temps, la souveraineté fut une invention utile pour mettre fin aux guerres de
religion et imposer une autorité centrale unique aux seigneurs féodaux. Mais
aujourd'hui, alors qu'il nous faut prendre à bras-le-corps la question du
changement climatique, les Obama, les Jiabao, les Medvedev, les Singh et les
Lula ne se distinguent guère de ces seigneurs de la guerre soucieux de
préserver leur autonomie à tout prix, même celui d'un désastre collectif ».
L'auteur poursuivait : « Etonnamment, l'Union européenne (UE), bien que
restée en marge du conflit à côté des Etats-Unis et des pays émergents, possède
deux atouts technologiques clés pour résoudre le problème du changement
climatique…la technologie la plus décisive dont dispose l'Europe est de nature
institutionnelle. Aussi critiquable que soit son insignifiance sur la scène
internationale, l'UE est la preuve tangible qu'il est possible d'apporter des
solutions supranationales efficaces à des problèmes mettant en jeu des intérêts
nationaux irréconciliables. L'Europe a résolu la rivalité franco-allemande, qui
avait fait des millions de victimes, grâce à une formule inventive et équitable d'accès
au charbon, à l'acier et à l'énergie nucléaire et de répartition de ces
productions. Il semble évident aujourd'hui que seule une autorité
supranationale, capable de fixer et de collecter des taxes écologiques à
l'échelle internationale pour les redistribuer de façon équitable et financer
grâce à ces recettes les adaptations et innovations technologiques nécessaires,
pourra lutter contre le réchauffement climatique. L'UE possède donc, une fois
n'est pas coutume, quelque chose qui s'apparente à une solution idéale ».
Le Sommet de Copenhague a en effet montré les limites de la
méthode intergouvernementale. Comment penser que des décisions puissent être
prises selon une procédure fondée sur le consensus et où le droit de veto
dont disposent les états accorde à un seul le pouvoir de tout bloquer ou de
ralentir des décisions urgentes et d’intérêt commun? Dans le monde multipolaire d’aujourd’hui, l’UE doit jouer
pleinement son rôle et la « méthode communautaire » est un outil pour
cela.
30/12/2009
1 – GIEC (Groupe d'experts intergouvernemental
sur l'évolution du climat ,en anglais Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) : Rapport sur le
changement climatique, 2007
3 -
Conseil européen de Bruxelles, 29 et 30 Octobre 2009, Conclusions de la
Présidence
4 -
Conseil européen de Bruxelles, 10 et 11 décembre 2009, Conclusions de la
Présidence
5 – Voir par exemple : Yannick Jadot :
« Copenhague, « un jeu de poker menteur, au final perdant »;
communiqué de presse
du Parlement européen du 17/12/2009 : « Copenhague : coup de froid
sur les négociations »
6 – Copenhagen Accord,18 December 2009
7 – Intervention lors de la table ronde de
la commission des affaires européennes du mercredi du 2 décembre 2009
8 - Communiqué du 19/12/2009, “European business disappointed by limited outcome of Copenhagen Summit”
9 – Draft carbon leakage list
10 - JOSÉ IGNACIO
TORREBLANCA : « Una Autoridad Mundial sobre el Clima »,
El pais, 21/12/2009
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