Propositions pour la politique européenne de cohésion européenne (I)
L’ article 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne modifié par le Traité de Lisbonne dispose: « Afin de promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de l’Union, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale. En particulier, l’Union vise à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées. Parmi les régions concernées, une attention particulière est accordée aux zones rurales, aux zones où s’opère une transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne ».
La politique de cohésion (aussi appelée politique régionale par le passé) ainsi définie est une des politiques phares de l'Union européenne dont le budget n'a cessé d'augmenter au fil des ans jusqu'à en faire le deuxième poste de dépenses (environ 36% des dépenses) du buget communautaire après la Politique agricole comune. Politique phare car emblématique du principe de solidarité entre les Etats membres de l'Union européenne, elle a pour ambition de réduire les écarts de développement entre les régions européennes par un transfert de ressources des régions les plus riches vers les plus démunies. Depuis le dernier élargissement, ces écarts se sont accrus ce qui a justifié une redéfinition des objectifs et un redéploiement des moyens pour la période de programmation 2007-2013 actuellement en cours.
Mais il ne s'agit pas seulement de favoriser le rattrapage des régions les plus pauvres. Au-dela de ces objectifs d'égalité et de solidarité, la politique de cohésion est une politique de développement mise en oeuvre à travers des programmes d'actions coordonnées adaptées aux spécifités d'un territoire, et largement décentralisés c'est-à-dire élaborés et mis en oeuvre avec le concours étroit des autorités nationales et locales.
Globalement, la politique de cohésion se développe autour de trois axes principaux: l'amélioration de la compétitivité régionale, le soutien à la création d'emplois, le développement équilibré et durable des zones urbaines et rurales. Le bilan des actions menées depuis dix ans, comme le rappelle la Commission permet de mesurer sa contribution à la convergence et à la croissance dans l'UE : elle a permis de créer directement plus d’un million d’emplois, d’investir dans la formation pour améliorer la capacité d’insertion professionnelle de plus de dix millions de citoyens, de cofinancer la construction de plus de 2 000 kilomètres d’autoroutes et 4 000 kilomètres de voies ferrées, de créer au moins 800 000 petites et moyennes entreprises (PME).
L' avenir de cette politique est aujourd'hui en débat avec la présentation officielle par la Commission européenne d'un ensemble de propositions législatives pour la période 2014-2020:
- un règlement général contenant des dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional (FEDER), au Fonds social européen (FSE), au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP). Ce règlement permettra de mieux combiner les Fonds pour donner plus d’effet à l’action de l’Union (1);
- trois règlements spécifiques portant sur le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion (2);
- deux règlements concernant l’objectif de coopération territoriale européenne et le groupement européen de coopération territoriale (GECT) (3);
- un règlement relatif au Fonds européen d’ajustement à la mondialisation (FEM) et un règlement relatif au programme pour le changement social et l’innovation sociale (4);
- une communication sur le Fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE) (5).
Quelles sont les innovations dans la démarche?
Concordance avec la stratégie Europe 2020
Des contrats de partenariat conclus entre les Etats et la Commission contiendront des actions pour contribuer à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020. Ces ontrats de partenariat décrivent les besoins et les priorités des états. Ils contiennent des objectifs thématiques (les états peuvent choisir dans un pannel de 11 objectifs), des investissements prioritaires pour chaque objectif, les conditions "ex ante" à l'engagement des fonds (par exemple, un état membre qui veut utuiliser les fonds comunautaires pour des investissements dans le secteur de la gestion de l'eau, devra avoir transposé la législation communautaire environnementale dans sa totalité), les buts que les états se sont fixés à la fin de la période de programmation comme des indicateurs de performance...Les contrats constituent des engagements fermes entre les états et la Commission et leur non respect pourra conduire à la suspension ou à l'nnulation du financement communautaire.
Des subventions minimales sont prévues pour un certain nombre de domaines prioritaires correspondant aux objectifs de l'Union européenne. Par exemple, dans les régions les plus développées ou en transition au moins 80% des financements du feder iront à des projets d'efficicatité énergétique, d'innovation et de renforcement de la compétitivité des PME. Ce pourcentage sera de 50% dans les régions plus en retard. Quant aux subventions du FSE, elles devront contribuer en totalité aux objectifs de l'UE en matière d'emploi, d'éducation et de réduction de la pauvreté.
Coordination accrue des actions de l'Union européenne
Un cadre stratégique commun contient les priorités des l'UE. Grâce à ce nouveau cadre un seul ensemble de règles s'appliquera à cinq fonds différents (y compris aux crédits destinés au développement rural et au secteur de la pêche). Les différents contrats de partenariat s'y référeront. Les crédits des différents fonds (FEDER, FSE, Fonds de cohésion) pourront être combinés par les états pour plus d'efficacité.
Récompense de la performance
Des valeurs cibles à atteindre seront déterminées clairement et une réserve financière de performance sera constituée pour récompenser les régions qui progressent le mieux vers leurs objectifs.
Liens avec la gouvernance économique
Pour faire en sorte que les effets des investissements européens sur la croissance et l’emploi ne soient pas compromis par des politiques macroéconomiques risquées ou par des capacités administratives limitées, la Commission propose de faire un lien étroit entre la politrique de cohésion et la gouvernance européennes qu'il s'agisse de la procédure pour déficit excessif ou du semestre européen, par exemple. Les programmes financés par les fonds pourront être adaptés aux changements des circonstances économiques. La Commission pourra aussi suspendre le financement si des mesures correctives ne sont pas prises.
Renforcement de la coopération territoriale
La coopération tranfrontalière entre les régions est encouragée et développée car elle offre une nette plus value européenne observe la Commission.
La cohésion territoriale
Le développement durable des zones urbaines se voit attribuer une priorité. Il mobilisera au moins 5% des ressources du FEDER à travers des actions intégrées. En complément, la Commission fera des appels à des actions innovantes dans les zones urbaines et facilitera la mobilisation des ressources du FSE. Les régions ultramarines et les régions peu peuplées bénéficieront d'allocations supplémentaires spécifiques.
Une dimension sociale plus marquée
Selon László Andor, commissaire chargé de l’emploi, des affaires sociales et de l’inclusion : "Cette proposition intégrée renforce la dimension sociale de la politique de cohésion, car elle définit des parts minimales pour le Fonds social européen et donne plus de poids au Fonds européen d’ajustement à la mondialisation. La priorité accordée à la dimension humaine est un élément important des efforts que nous déployons pour sortir de la crise. Ces Fonds sont les leviers financiers qui traduisent nos politiques en éléments concrets sur le terrain pour des millions de citoyens, qui les aident à trouver du travail et qui contribuent à une reprise créatrice d’emplois".
Simplification
Des règles nouvelles permettront de rendre les remboursements plus faciles, les critères d'éligibilité et les procédures de gestion et de contrôle des différents fonds seront harmonisées.
Quelques nouveautés marquantes
Une nouvelle définition des régions éligibles
Les régions sont réparties en trois catégories qui déterminent l'importance des aides dont elles bénéficieront:
1 - les régions moins développées restent la première priorité de l'intervention des fonds: celles dont le PIB est de 75% ou moins de la moyenne de l'Union européenne
2 - les régions en transition, nouvelle catégorie introduite par la proposition de la Commission: celles dont le PIB se situe entre 75% et 90% de la moyenne de l'UE à 27. Cette catégorie couvre 51 regions représentant une population de plus de 72 millions, dont 20 régions qui sont sorties de la catégorie des régions moins développées grâce aux actions de politique de cohésion menées dans les précédentes périodes de programmation. Cette catégorie a été introduite pour affiner les prise en compte des disparités de développement. Si les règles existantes avaient été maintenues, explique la Commission, la région polonaise de Mazovia (PIB par habitant de 86% de la moyenne communautaire) aurait été dans la même catégorie que la région du centre de Londres (PIB par habitant de 338% de la moyenne de l'UE) et donc soumises aux mêmes règles d'éligibilité aux aides, de confinancement, d'investissements prioritaires
3 - les régions développées
Cofinancement
Dans les régions en transition, le taux maximum de cofinancement provenant de l'Union européenne sera de 60%. Les autres plafonds restent inchangés: 50% maximum dans les régions développées, et 85% dans les régions en retard.
Budget (6)
La Commission propose d'allouer un budget important de 376 milliards d'euros à la politique de cohésion répartis ainsi:
Régions moins développées : 162,6
Régions en transition : 38,9
Régions développées : 53,1
Coopération territoriale : 11,7
Fonds de cohésion : 68,7
Crédits supplémentaires pour les zones isolées et dépeuplées: 0,926
Connecting Europe pour les réseaux de transport, d'énergie, les technologies de l'information et de la communication: 40 milliards (auxquels s'ajoutent 10 milliards dans le cadre du fonds de cohésion)
Fonds social européen: au moins 84 milliards (dans les allocations vues plus haut pour les régions moins développées, en transition, et plus avancées)
1 - Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche relevant du Cadre stratégique commun, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen et au Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006
2 - Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif aux dispositions particulières applicables au Fonds européen de développement régional et à l'objectif «Investissement pour la croissance et l'emploi», et abrogeant le règlement (CE) n° 1080/2006
Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif au Fonds de cohésion et abrogeant le règlement (CE) n° 1084/2006 du Conseil
Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relatif au Fonds social européen et abrogeant le règlement (CE) n° 1081/2006
3 - Proposition de RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL modifiant le règlement (CE) n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT) en ce qui concerne la clarification, la simplification et l'amélioration de la constitution et de la mise en oeuvre de groupements de ce type
5 - COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS, L’avenir du Fonds de solidarité de l’Union européenne
6 -Commission européenne: Une introduction à la politique de cohésion de l'UE 2014-2020
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