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Préciser la façon dont les règles
communautaires s’appliquent aux services et aux services sociaux d'intérêt
général et promouvoir la qualité des services sociaux dans l'Union
européenne
La Commission
européenne
présente une
communication sur les services d'intérêt général, y compris les services sociaux
d'intérêt général.
L’objet est,
tout d’abord, de clarifier la façon dont les règles
communautaires de concurrence en vigueur s’articulent avec l’organisation et la
fourniture des services d'intérêt économique général (c’est à dire ceux qui
sont fournis contre paiement comme les télécommunications, l'énergie, le
transport et les services postaux). On se souvient en France, mais pas
seulement, d’affaires récentes dans lesquelles la Commission a mis en cause la
légalité d’aides publiques accordées à des opérateurs comme la Poste.
La communication propose,
également, de promouvoir la qualité des services sociaux, comme le logement
social, la garde d'enfants, l'aide aux familles et aux personnes dans le besoin
qui devraient faire l’objet d’une stratégie.
En
revanche, la Commission européenne n’envisage pas de présenter de proposition
législative pour définir un statut européen des services d’intérêt général.
De
l’avis des partisans d’une législation communautaire, celle-ci permettrait de donner une sécurité juridique
en clarifiant les notions de services économiques d’intérêt général dont les
règles d’organisation et de fourniture sont soumis aux règles communautaires de
la concurrence et de services d’intérêt général (non économiques) soustraits à
ces règles. Actuellement, la détermination du caractère économique ou non d’une
activité de service d’intérêt général résulte d’une analyse au cas par cas, sur
la base des principes dégagés par la jurisprudence européenne qui retient comme
critère non le statut de l’entreprise assurant un service, non son mode de
financement mais la nature de l’activité à partir d’éléments d’appréciation
tels que l'existence d'un marché, de prérogatives de puissance publique ou
d'obligations de solidarité, l’existence d’une rémunération. Dans cette
acception une distinction peut être opérée parmi les activités assurées par une
même entreprise, certaines étant de nature économiques d’autres non. D’où une
approche sectorielle et non transversale des services publics (exemples :
directives postale, télécommunications, gaz, électricité, etc…). On retrouve également cette approche sectorielle dans le traitement des
services sociaux et de santé dont la Commission européenne concède toutefois
qu’ils sont dans une « situation particulière » au terme de
différentes communications et consultations
(1).
Sur
les services de santé, la Commission confirme qu’elle proposera une législation
communautaire cadre pour des services
de santé transfrontaliers, rappelant une fois de plus que l’Union européenne ne
s’immiscera ni dans l’organisation, ni dans le financement ni dans la
fourniture de services de santé et de soins médicaux qui sont de la compétence
des états.
Sur les services sociaux, afin de rassurer
les autorités publiques et notamment locales qui sont souvent en charge de ces
services, la Commission « s 'engage à fournir des explications
sur les règles applicables » . Mais il n’est pas certain que ces
tentatives de clarifier le sujet soient suffisantes, car l’hypothèque est loin
d’être levée sur les services sociaux. Certes,
la Commission reconnaît qu’ils sont
souvent importants pour la réalisation d’objectifs qui sont également
ceux de l’Union européenne comme la cohésion sociale, économique et
territoriale ou un niveau élevé d'emploi, d'inclusion sociale. Mais elle
considère qu’ils n’en ont pas moins dans certains cas, selon les critères
appliqués, une nature économique ce qui les fait alors entrer dans le champ
d’application du droit communautaire. Dès lors, la Commission privilégie
l’analyse « au cas par cas » pour déterminer l’impact des règles
communautaires sur leur fonctionnement.
A
cette vision qualifiée de « pragmatique » (mais que l’on pourrait
aussi juger opportuniste, voire idéologique), s’en oppose une autre qui met
l’accent sur la nécessité de donner un cadre
aux services publics afin de stabiliser des notions fluctuantes et
garantir les droits des usagers à la continuité et à l’égal accès à ces
services. Dans cette conception, les règles communautaires de concurrence ne
doivent pas s’appliquer à certains services jugés fondamentaux pour l’intérêt général (cohésion sociale,
territoriale, développement durable…) , dans la mesure où ces règles peuvent
compromettre leur fonctionnement et mettre en péril leurs objectifs (notamment en termes d’accès de tous les
citoyens à ces services).
Mais
malgré les appels des acteurs du secteur social et des collectivités territoriales (2),
malgré la pétition lancée par la Confédération européenne des syndicats (CES) (3), la Commission a préféré faire
la sourde oreille en s’abritant derrière les notions de subsidiarité et le
nouveau cadre communautaire résultant du traité modificatif.
Selon elle, les nouvelles dispositions du traité modificatif
(article 14 du traité sur le fonctionnement de l’Union et protocole n°9 sur les
services d'intérêt général) constituent « un cadre transparent et fiable
au niveau de l'Union européenne ». Le protocole dispose : « Les
hautes Parties contractantes souhaitant
souligner l'importance des services d'intérêt
général, sont convenues des dispositions
interprétatives ci-après, qui sont annexées au traité sur l'Union européenne et
au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne:
Ce
protocole est cependant jugé insuffisant par les partisans d’une législation
communautaire plus détaillée, car il laisse subsister selon eux, trop
d’incertitudes et confère à terme à la jurisprudence le soin de combler les
lacunes. Mais observe l’AFCCRE « La jurisprudence, qui est seulement une
solution à un cas concret, et qui évolue en permanence, ne peut pas combler la
carence législative de la Commission qui est en devoir, après le Traité de
Lisbonne, de proposer une Directive-cadre ».
Le problème est qu’il ne semble pas y avoir
de vision commune du service public et que l’Union européenne peine toujours à
tracer sa voie entre les partisans du grand marché et du tout libéral et ceux
d’une Europe plus sociale. La Commission européenne a beau jeu alors de tirer
argument des dissensions des états, et du silence des citoyens (un peu plus
de 520
000 signatures seulement pour la pétition de la CES lancée il y a un an ) pour refuser de présenter une législation.
10/12/2007
En savoir plus:
Texte des communications: (en format pdf) ( Ce
texte constitue un outil de documentation n'engageant pas la responsabilité des
institutions européennes. Seule fait foi la législation européenne qui est
publiée dans les éditions papier du Journal Officiel de
l'Union Européenne).
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Communication
sur le marché unique
Communication
sur les services d'intérêt général
1- Voir sur ce site :
Quelles règles pour les services
sociaux d'intérêt général dans l’Union européenne ?
Libre choix des soins de santé dans l’Union européenne
2 - EUROPE : LES COLLECTIVITES
TERRITORIALES N'ONT PAS ETE ENTENDUES SUR LES SERVICES PUBLICS ! LA COMMISSION
EUROPEENNE NE RESPECTE PAS L'ESPRIT DU TRAITE DE LISBONNE, ET SE SERT DU
PROTOCOLE COMME D'UN ALIBI ! communiqué de l’AFCCRE (Association française du
Conseil des Communes et Régions d’Europe)
du 20/11/2007
3 - Confédération européenne des syndicats (CES) POUR
DES SERVICES PUBLICS DE QUALITÉ, ACCESSIBLES À TOUS
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