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C'est passé relativement inaperçu, tous les projecteurs
étant braqués sur les cours des bourses, la parité dollar euro, les dette
grecque, espagnole, portugaise…mais le 26/04/2010, le Conseil a dégagé
« une orientation politique » sur un projet de décision de création
du service européen pour l'action extérieure, prévu par le traité de Lisbonne
(1). Le Parlement Européen doit à présent être consulté.
Une création du traité de Lisbonne
Il
résulte de l’article 18 du Traité sur l’Union Européenne, que le Haut
Représentant de l'Union pour les affaires
étrangères et la politique de sécurité est
chargé de conduire la politique étrangère et de sécurité commune de
l'Union (PESC), de présider le Conseil des affaires étrangères, de s'acquitter,
au sein de la Commission, des responsabilités qui incombent à cette dernière
dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres
aspects de l'action extérieure de l'Union, ainsi que de favoriser et faciliter
la coopération entre le Conseil et la Commission afin de veiller à la cohérence
entre les différents domaines de l'action extérieure.
Le
SEAE qui assistera le Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères
et la politique de sécurité dans l’exercice de ces fonctions, sera un service diplomatique qui représentera les
intérêts de l’Union dans le monde. Sa création est fondée sur l’article 27§3 du
Traité sur l’Union Européenne : "3. Dans l'accomplissement de son mandat, le haut représentant s'appuie
sur un service européen pour l'action extérieure. Ce service travaille en
collaboration avec les services diplomatiques des États membres et est composé
de fonctionnaires des services compétents du secrétariat général du Conseil et
de la Commission ainsi que de personnel détaché des services diplomatiques
nationaux. L'organisation et le fonctionnement du service européen pour
l'action extérieure sont fixés par une décision du Conseil. Le Conseil statue
sur proposition du haut représentant, après consultation du Parlement européen
et approbation de la Commission ».
Et c’est bien pour fixer son
organisation et son fonctionnement que le Conseil est parvenu à un accord, ce
qui, n’allait pas de soi, la constitution du SEAG étant en effet âprement
discutée par les états et par les institutions européennes.
Le
projet de décision sur le SEAE (2)
Selon le
projet de décision soumis par Catherine Ashton, Haute représentante de l’Union européenne, le SEAE est un organe fonctionnant de façon autonome, doté de la capacité juridique pour
accomplir les tâches qui lui incombent et réaliser ses objectifs. Il est
distinct de la Commission et du
Secrétariat général du Conseil et est placé sous l’autorité exclusive du Haut
représentant (article 1). Il est composé d’une administration centrale et
de délégations de l’Union européenne dans les pays tiers. L’administration centrale
comporte à sa tête un secrétaire général chargé de prendre toutes « les mesures nécessaires pour assurer le bon
fonctionnement du SEAE y compris sa gestion administrative et financière »,
qui exerce ses fonctions sous l'autorité du haut représentant et est secondé
par deux secrétaires généraux adjoints.
Elle est organisée en différentes
directions générales, des directions générales constituées de
départements géographiques couvrant tous les pays et régions du monde et
de départements thématiques, une DG
pour les questions administratives, une DG
"gestion des crises et
planification » (article 4). Les délégations sont dirigées par des
chefs de délégation qui reçoivent leurs
instructions du Haut représentant et du SEAE et sont responsables de
leur exécution. Ils
ont compétence pour représenter l'UE dans les pays où se situent les délégations. Les délégations « travaillent en étroite collaboration
avec les services diplomatiques des États membres » et échangent avec ces
derniers toutes les informations pertinentes. Si des États membres le leur
demandent, elles les soutiennent dans leurs relations diplomatiques et dans
leur rôle de protection consulaire des citoyens de l'Union dans les pays tiers.
L’ouverture ou la fermeture d’une délégation est décidée par le Haut
représentant, en accord avec le Conseil et la Commission (article 5).
L’article
6 du projet précise que le personnel du SEAE est composé des fonctionnaires et d'autres agents de
l'Union européenne, et de membres du personnel des services diplomatiques des
états nommés en tant qu'agents temporaires qui doivent travailler uniquement en
vue les intérêts de l'Union et ne sollicitent ni n'acceptent d'instructions
d'aucun gouvernement, autorité, organisation…autre que le Haut représentant. Toutes
les nominations au sein du SEAE « sont fondées sur le mérite et sur une
base géographique
aussi large que possible », les procédures de sélection étant définies par
le Haut représentant.
Dans
son travail, le SEAE collabore avec le secrétariat général du Conseil et les
services de la Commission, de même qu’avec les services diplomatiques des États
membres, pour veiller à la cohérence entre les différents domaines de l'action
extérieure de l'Union européenne et entre ceux-ci et ses autres politiques (article 3).
Bataille
pour les postes
Le SEAE
prend la suite des structures existantes qui représentaient la Commission (les
délégations) et les états (le secrétariat général du Conseil). Rien d’étonnant
à ce que la Commission, comme les Etats le vivent comme une perte de
contrôle.
Lors de son audition par la Commission des Affaires
européennes de l’Assemblée Nationale, le Secrétaire d’etat français chargé des
Affaires européennes n’a pas fait mystère des discussions acharnées auxquelles
donne lieu l’organigramme du SEAE (3).
Les
états se chamaillent pour placer leurs candidats aux postes clés que sont le
secrétaire général, les secrétaires adjoints et les six directeurs. Le poste de
secrétaire général est en particulier très convoité, logiquement car il est le
numéro 2 et coiffe les directions. Ce rôle éminent en fait le chef en second de
la diplomatie européenne, et la France a pris une longueur d’avance sur ses
partenaires en présentant très vite un candidat à ce poste, ce qui, reconnaît
Pierre Lellouche, a été mal vu « certains s’imaginant que la France tente
de prendre en mains le service diplomatique de l’Union ».
Comment
assurer, de plus, qu’il y ait vraiment une représentation de tous les pays au
sein du SEAE et que celui-ci ne
devienne pas la chasse gardée des « grands » pays et de la
Commission ? La réunion du Conseil du 26/04/2010 a permis de
trouver un accord sur certains points :
les nominations
des chefs des délégations devront refléter les “équilibres géographiques” et associer la Comission européenne. A moyen
terme, un tiers du personnel du SEAE sera composé de diplomates des différents
états membres. Les délégations pourront offrir des services consulaires, sous
certaines conditions.
Un autre problème évoqué par M.Lellouche est le risque que le
Parlement européen et la Commission n’essaient de prendre le contrôle de la
politique étrangère européenne. Il faut éviter souligne le Ministre, qu’à la
faveur de la mise en place du SEAE, « les anciennes représentations de la
Commission ne se transforment pas en ambassades de l’Union européenne sans
discussion sur les postes ». Par le biais du contrôle budgétaire sur cette
activité relevant de la politique étrangère, la tentation est grande de
« communautariser » la future politique étrangère de l’Union,
souligne le Ministre. De fait, il n’a sans doute pas tort de se méfier !
Le
Parlement européen s’en mêle
L’accord
auquel est parvenu le Conseil n’a pas convaincu le Parlement européen. Quelques
jours plus tard, l’eurodéputé Elmar Brok qui est chargé des négociations sur le
projet de décision relatif au SEAE présentait des propositions de modification.
Celles-ci sont encore officieuses, a précisé M.Brok, qui en a toutefois exposé
les grandes lignes (4).
Sur la
composition du SEAE, M.Brok a rappelé il n’est pas envisageable que le
personnel détaché par les états membres soit en nombre trop important car alors
« le service sera inondé de personnel national
et ne représentera plus l'Union" et "les États membres auraient
l'impression que le SEAE leur appartient ». Le SEAE devra donc être
majoritairement composé de fonctionnaires recrutés au plan communautaire et
payés par le budget communautaire. C’est un point qui devra être réglé prioritairement,
avant que les négociations s’ouvrent.
Le Parlement entend exercer pleinement son pouvoir de
contrôle et de décision sur le financement du SEAE. Celui-ci devrait être
rattaché à la Commission dans les domaines administratif, organisationnel et en
termes budgétaires et rendre compte au Parlement. Le budget de l’Union européenne
en matière de relations extérieures devrait être augmenté de « manière
appropriée ». Un mécanisme de
coordination politique devrait être mis en place pour assurer la cohérence de
l'action. Enfin, un document serait établi pour décrire les relations avec le Parlement européen et
l'accès aux documents confidentiels.
Il
reste que l’Union européenne se prépare à mettre en place un nouvel organe sans
que l’on sache très bien quelle est la politique extérieure au service de laquelle il sera censé fonctionner. Quel contenu,
quelles orientations pour la politique étrangère européenne…la question reste
posée.
27/05/2010
Actualisation
le 26/07/2010:
Le Service Européen pour l’Action
Extérieure est lancé: le 26 juillet, le Conseil a adopté la décision qui crée
le SEAE. Le Secrétaire général sera l'actuel ambassadeur de France
aux Etats-Unis, Pierre Vimont. Il sera secondé
par une Allemande, Helga Schmid, et un
Polonais, Mikolaj Dowgielewicz. Le personnel proviendra pour 40% des
services diplomatiques nationaux (employés comme agents temporaires), les 60%
autres étant des fonctionnaires permanents de l’Union européenne, ce qui, selon
les représentants du Parlement européen aux discussions, permettra de garantir
« l'identité communautaire » du nouveau service. Le 1er janvier 2011,
1525 fonctionnaires en provenance de la Commission et du Secrétariat général du Conseil
seront transférés au SEAE. S’y ajouteront 100 nouveaux postes créés. Malgré
les rivalités d’influence et les frictions, c’est bien à la naissance d’un
corps diplomatique européen que l’on assiste.
Le
Parlement a obtenu que son droit de contrôle budgétaire soit reconnu. Le budget
opérationnel sera géré par la
Commission européenne. Le Parlement recevra de la Commission un document
comptable retraçant l'ensemble des dépenses action extérieure du budget de la Commission, ainsi que
les dépenses d'action extérieure par pays et par mission. Le budget
administratif du SEAE se trouvera dans une nouvelle section X "service
européen d'action extérieure".
Le
Parlement a également fait connaître sa volonté d’exercer un contrôle sur le
SEAE. Il est d’ores et déjà prévu par exemple, que la Haute Représentante le
consulte sur les principales options en matière de PESC et que les députés
assumant des rôles institutionnels aient accès à des documents confidentiels.
1 –
3010ème session du Conseil Affaires générales, Communiqué
de presse, Luxembourg, 26/04/2010
2 –
Projet de décision du Haut représentant pour les affaires étrangères et la
politique de sécurité fixant l'organisation et le fonctionnement du service
européen pour l'action extérieure, du 25/03/2010
3 - Réunion de la Commission des affaires européennes de
l’Assemblée Nationale sous la présidence de
Pierre Lequiller, mardi 30/03/2010, audition de Pierre
Lellouche, secrétaire d’Etat chargé des affaires européennes
4 –
Parlement Européen, communiqué de presse du 04/05/2010, « SEAE:
clarifier la question du personnel avant d'entamer des négociations
formelles »
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