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SOMMAIRE: -Evolution de la réglementation communautaire sur les OGM -Condamnation de l'embargo français sur la viande bovine britannique -Conclusions du Sommet de laeken

    Le patrimoine génétique d'un organisme vivant évolue selon un processus naturel. Les progrès de la science permettent aujourd'hui d'influer sur ce processus :grâce au génie génétique il est possible d'intervenir directement sur la molécule d'ADN qui est le support de l'information héréditaire pour les êtres vivants. Si des effets bénéfiques en sont escomptés dans les domaines médical et alimentaire ,les techniques modernes de manipulation génétique, parce qu'elles permettent de franchir la barrière des espèces, suscitent également de nombreuses interrogations d'ordre éthique, environnemental, économique mais également en termes de santé humaine.
    Le débat sur l'utilisation d'Organismes Génétiquement Modifiés (OGM) illustre ces contradictions. Les OGM ont subi une opération de génie génétique consistant dans la greffe d'un ou plusieurs gènes dans leur patrimoine héréditaire modifiant ainsi celui-ci. Les autorités publiques ,nationales et communautaires, ont beau proclamer leur attachement au principe de précaution, le citoyen n'est pas forcément rassuré…
    Sur le plan juridique, différents textes communautaires sont intervenus ou sont en cours d'examen dans le double souci de ne pas fermer " a priori " la porte aux OGM et d'en maîtriser les risques.
    Chronologiquement, c'est tout d'abord la procédure d'autorisation des OGM qui a fait l'objet des premiers textes.

    Une procédure d'autorisation des OGM en deux phases
    La procédure d'autorisation de dissémination dans l'environnement des OGM à des fins de recherche ou à des fins de mise sur le marché est d'abord régie par la directive 90/220 du 23/04/1990 qui établit des critères d'évaluation des risques pour l'environnement et la santé. La procédure se déroule en deux étapes : une phase nationale dans l'État ayant reçu la demande d'autorisation et une phase communautaire durant laquelle la Commission consulte l'ensemble des États membres et des comités scientifiques européens.
    La directive 90/220 est une directive générale fixant les principes d'évaluation applicables à tous les types d'OGM (plantes, animaux, micro-organismes) et à toutes les utilisations, qu'elles soient médicales, industrielles ou alimentaires. Certains organismes , comme les médicaments humains et vétérinaires ou encore les OGM destinés à l'alimentation humaine sont régis par des règles particulières résultant du règlement 258/87 du 27/01/1987 relatif aux nouveaux aliments qui prévoit une procédure d'autorisation en deux étapes similaires à celles de la directive 90/220 mais selon des modalités différentes.
    L'autorisation d'un OGM vaut pour l'utilisation qui a été notifiée. Un nouvel examen est donc nécessaire si celle-ci change.
    La directive 90/220 a été récemment refondue et réactualisée par la directive 2001-18 du 12/03/2001 relative à la dissémination volontaire d'OGM dans l'environnement .Celle-ci préconise l'adoption de règles nouvelles , faisant ainsi suite aux demandes de plusieurs états membres (dont la France, l'Italie, la Grèce, le Danemark…) qui ont affirmé qu'ils maintiendront un moratoire sur les autorisations de mise en culture et de mise sur le marché d'OGM dans l'attente de textes garantissant une traçabilité complète et un étiquetage fiable , ainsi qu'une responsabilité environnementale des producteurs d'OGM.
    Les inquiétudes manifestées devant les risques potentiels des OGM et la pression des consommateurs ont conduit en effet à mettre l'accent sur la sécurité et l'information par des exigences d'amélioration de la traçabilité et de l'étiquetage.

    L'information :étiquetage et traçabilité

    Etiquetage :des mesures partielles
    S'agissant de l'étiquetage, l'intervention communautaire a été aussi motivée par les initiatives de certains états qui annonçaient leur intention de renforcer sur leur territoire les obligations d 'étiquetage .Des réglementations nationales différentes auraient eu pour effet de créer des obstacles à la libre circulation des marchandises entre les états :la préférence a de ce fait été donnée à une réglementation communautaire qui s'appliquerait uniformément dans toute l'Union. Différents règlements et directives ont été pris à cette fin : -Les aliments contenant du maïs et du soja génétiquement modifiés doivent faire l'objet de mentions particulières qui, selon les cas, sont les suivantes :"produit à partir de soja/maïs génétiquement modifié" (ou "génétiquement modifié") ou bien "contient des [ingrédients] fabriqués à partir de soja/maïs génétiquement modifié " (règlement 1139/98 du Conseil, du 26 mai 1998, concernant la mention obligatoire, dans l'étiquetage de certaines denrées alimentaires produites à partir d'organismes génétiquement modifiés, d'informations autres que celles prévues par la directive 79/112 ). A noter que les mentions exigées doivent également apparaître dans l'étiquetage des produits lorsqu'un ingrédient est lui-même composé d'ingrédients obtenus à partir de ces OGM (exemple : plat cuisiné, saucisse contenant des protéines de soja).
    Ces obligations ont été assouplies par le règlement 49/2000 du 10 janvier 2000 qui fixe un seuil de minimis pour la présence accidentelle d'ADN ou de protéines résultant d'une modification génétique dans les denrées alimentaires. Il en résulte qu'un aliment contaminé avec du soja ou du maïs génétiquement modifié d'une façon accidentelle, n'est pas soumis aux exigences d'étiquetage du règlement 1139/89 si la présence de ces substances ne concerne qu'1 % de l'ingrédient alimentaire considéré.

    Les semences génétiquement modifiées doivent également être étiquetées en vertu de la directive 98/95 du 14 décembre 1998.

    Les denrées et ingrédients alimentaires contenant des additifs et des arômes génétiquement modifiés ou produits partir d'OGM doivent comporter l'indication " produit à partir de ... génétiquement modifié" immédiatement après l'indication de l'additif ou de l'arôme concerné. Cette obligation résulte du règlement 50/2000 du 10 janvier 2000.
    Hormis ces textes,les autres utilisations d'OGM sont soumises à la directive 90/220 laquelle ne prévoit pas d'obligations précises en matière d'étiquetage.

    Traçabilité :un constat d'insuffisance
    Certains états ,dont la France, ont dénoncé l'absence réelle de traçabilité des OGM dans la réglementation communautaire :l'obligation d'étiquetage ne concerne que les semences et les produits finis. Mais au cours des processus intermédiaires de production, il n'y a pas de suivi et d'obligation de faire mention de la présence d'OGM . On peut dès lors s'interroger sur la fiabilité de l'étiquetage du produit fini puisque les fabricants de produits alimentaires ne sont donc pas en mesure de disposer d'une information précise sur le caractère génétiquement modifié des ingrédients qui leur sont livrés.

    La réglementation spécifique à l'utilisation confinée des micro-organismes génétiquement modifiés (ex :virus) a fait l'objet de la directive 90/219 du 23/04/1990 (modifiée en dernier lieu par la directive 98/81 du 26/10/1998) .Le but de ce texte est de limiter les effet néfastes qu'ils peuvent avoir sur la santé humaine et l'environnement en cas de propagation. Avant la première utilisation de micro-organismes génétiquement modifiés dans une installation particulière, l'utilisateur doit informer les autorités de manière à ce qu'elles s'assurent que l'installation est sûre. Un plan d'urgence à mettre en œuvre en cas d'accident doit être établi. Des obligations d'information et de concertation avec la Commission et entre états membres sont édictées. La directive 90/219 a été complétée en mars 2001 par une décision du Conseil relatives aux critères permettant d'établir l'innocuité pour la santé humaine et l'environnement de types de micro-organismes génétiquement modifiés

    Vers une réforme visant à combler certaines lacunes de la réglementation communautaire
    Confrontée aux critiques mettant en cause les carences de la législation européenne, la Commission a présenté en juillet 2001, un ensemble de textes qui complètent la directive générale 2001-18 (voir supra) .Ils établissent un système communautaire de traçage et d'étiquetage des OGM en réglementant la mise sur le marché et l'étiquetage des produits destinés à l'alimentation humaine ou animale et dérivés d'OGM.La traçabilité des OGM serait requise tout au long de la chaîne (" de la ferme à la table ") , en obligeant les exploitants à transmettre et à conserver pendant cinq ans des informations à chaque étape de la mise sur le marché. L'information des consommateurs serait assurée par l'étiquetage de toutes les denrées alimentaires et de tous les aliments pour animaux consistant en un organisme génétiquement modifié, en contenant ou obtenus à partir d'un tel organisme. Une procédure unique remplacerait les deux étapes actuelles pour l'autorisation des OGM dans les denrées alimentaires et les aliments pour animaux, y compris la dissémination volontaire dans l'environnement. Il s'agirait d'une unique évaluation scientifique, réalisée par les comités scientifiques de l'Autorité alimentaire européenne et donnant lieu à un avis sur la base duquel la Commission rédigerait une proposition prévoyant d'accorder ou de refuser l'autorisation. La décision finale serait prise ,comme c'est le cas actuellement, à la majorité qualifiée des États membres réunis au sein d'un comité réglementaire. L'autorisation serait valable dix ans et renouvelable par périodes décennales.
    Deux autres propositions relatives aux semences génétiquement modifiées devraient également être présentées.
    Avec cet ensemble de propositions, la Commission espère faire lever le moratoire de fait sur la commercialisation des OGM.
    Mais il restera à convaincre l'opinion…

    La Cour de Justice des Communautés Européennes a jugé que le maintien par la France de l'embargo sur la viande de bœuf en provenance du Royaume-Uni après le 30/12/1999 était illégal.

    On se souvient que le 27/03/1996 avait été décidé un embargo à l'encontre des produits bovins britanniques dans le cadre de la lutte contre l'ESB.Une décision du 25/11/1998 avait fixé les conditions d'exportation des produits britanniques en interdisant l'exportation d'animaux nés après le 1/08/1996 et en introduisant des conditions relatives à l'identification et à la traçabilité des animaux (régime DEBS). A la suite de quoi, la Commission avait fixé la levée totale de l'embargo au 01/08/1999 ,décision non appliquée par la France, ce qui avait conduit la Commission à introduire un recours devant la Cour de justice européenne. La question était de savoir si la France pouvait s'appuyer sur des craintes concernant la fiabilité des mesures prises au niveau communautaire pour s'opposer à l'importation des produits britanniques.

    Les juges suivent partiellement la Commission. La France est certes condamnée, mais la Cour retient certains de ses arguments.

    Sur la question de la traçabilité ,la Cour remarque que le système mis en place par la Commission ne permettait pas de la garantir au moment où elle a pris la décision de lever l'embargo, le 23 juillet 1999. En effet, à cette date, il n'existait pas de dispositions contraignantes et il revenait finalement aux états de mettre en place les mesures assurant une traçabilité et un étiquetage appropriés(1).La Cour reconnaît donc la " pertinence " des arguments de la France qui soutenait que la traçabilité totale jusqu'au point de vente de la viande n'existait pas. En effet, de la viande britannique aurait pu être découpée, transformée ou reconditionnée sur le territoire d'un autre Etat membre et réexportée vers la France sans que les détaillants puissent connaître sa provenance réelle. La France pouvait s'opposer à ces importations en vertu du principe de précaution, dans le souci de préserver la santé publique.

    En revanche, la Cour sanctionne son refus des importations en provenance directe du Royaume-Uni ,car dès le 24 novembre 1999 un accord était intervenu avec le gouvernement britannique afin de permettre d'identifier et de marquer correctement la viande.

    En conclusion, la Cour condamne la France pour manquement à ses obligations à partir du 30 décembre 1999. Mais elle relève que le recours de la Commission a été partiellement rejeté et que le manque de clarté des dispositions communautaires est en partie à l'origine des difficultés d'application des décisions prises. C'est pourquoi les dépens sont partagés entre la Commission et la France à raison d'un tiers, deux tiers respectivement.

    Si la France ne respecte pas l'arrêt de la Cour, elle pourra être y être contrainte au moyen d'astreintes quotidiennes. Mais cela suppose au préalable que la Commission engage une nouvelle procédure juridictionnelle.

(CJCE arrêt du 13/12/2001,affaire C-1/00 Commission / France)

Alors que l'incertitude plane encore sur le sort du traité de Nice (rappelons que celui-ci n'est pas encore ratifié ,l'Irlande l'ayant refusé, et qu'un rejet n'est pas exclu lors de la seconde consultation), les quinze états de l'Union européenne ont lancé à Laeken ,les 14 et 15 décembre 2001, le processus devant conduire à la réforme institutionnelle avant l'élargissement.

Le programme de travail était pour le moins chargé et les questions à débattre complexes : Afghanistan et défense européenne, distribution des sièges d'une douzaine d'agences européennes, élargissement de l'Union, situation au Proche-Orient, et mise en place d'une Convention chargée de proposer les réformes à apporter au fonctionnement de l'Union Européenne.

L'objectif est identifié : l'Union doit relever un double défi ,défi démocratique tout d'abord qui consiste en une meilleure représentation et participation des citoyens, défi lié à la situation internationale ensuite, qui pose la question du rôle de l'Union dans un monde globalisé et transformé.

Répondre au défi démocratique implique de résoudre des questions telles que celle du partage des compétences entre les états et l'Union, autrement dit de permettre au citoyen de savoir qui fait quoi, mais il faut aussi définir des critères de répartition de ces compétences : quelles tâches est-il préférable de laisser aux états et lesquelles seront mieux assumées au niveau européen ?

Toute aussi importante est la question de la légitimité des institutions européennes et de leur représentativité. Elle conduit elle-même à une kyrielle d'interrogations : comment renforcer l'autorité et l'efficacité de la Commission européenne? Comment doit être désigné le président de la Commission: par le Conseil européen, par le Parlement européen ou par l'élection directe par les citoyens grâce à une élection directe? Faut-il renforcer le rôle du Parlement européen? Faut-il ou non élargir le droit de codécision? Faut-il revoir le mode d'élection des membres du Parlement européen? Comment garantir l'équilibre et le contrôle mutuel entre les institutions? Quel rôle pour les parlements nationaux ? Quelles procédures de décision et règles de vote ? etc…

Enfin, la perspective d'une constitution se substituant aux traités actuels est ouverte dans la Déclaration. Quels doivent en être les éléments essentiels :les valeurs auxquelles l'Union est attachée, les droits fondamentaux et les devoirs des citoyens, les relations des États membres dans l'Union?

Cette " feuille de route " va guider les travaux d'une Convention chargée de rechercher les différentes réponses possibles. Le recours à la Convention rompt avec la méthode traditionnelle ayant présidé à l'adoption des traités. En effet, ce ne sont plus des diplomates, mais des représentants des exécutifs et des députés, nationaux et européens, qui négocient.

Outre son Président (Valéry Giscard d'Estaing) et ses deux Vice-Présidents (Giuliano Amato et Jean Luc Dehaene) , la Convention comporte : 15 représentants des gouvernements (1 par Etat membre), 30 parlementaires nationaux (2 par Etat membre), 16 parlementaires européens et deux représentants de la Commission . Les travaux seront dirigés par un présidium composé du Président et les Vice-Présidents de la Convention, des représentants des gouvernements exerçant la présidence tournante du Conseil, de deux représentants des parlementaires nationaux, de deux parlementaires européens, et de deux représentants de la Commission. Des observateurs sont invités à prendre part aux débats (représentants du Comité économique et social, représentants des partenaires sociaux européens, représentants d'autorités régionales, médiateur européen).Le Président de la Cour de Justice et celui de la Cour des comptes pourront s'exprimer devant la Convention à l'invitation du Présidium. Les pays candidats seront représentés comme les Etats membres, mais ne participeront au vote final que s'ils ont signé le traité d'adhésion.

Afin d'associer la société civile au débat, un forum sera ouvert aux organisations la représentant :partenaires sociaux, milieux économiques, grandes organisations non gouvernementales européennes, les milieux académiques. Ce forum fournira des contributions aux débats de la convention.

La Convention se réunira à Bruxelles.

Quant à la durée des travaux, elle est d'un an à compter du 1er mars 2002, date de la session inaugurale .Un rapport final sera alors remis au Conseil pour être discuté entre les états avant l'ouverture de la Conférence intergouvernementale qui préparera les décisions du Conseil européen en 2004.

Un article dans " L'Humanité " saluait la " première " que représente l'élargissement du nombre et de la nature des intervenants dans la négociation, le qualifiant de " louable " ( Okba Lamrani ,article du 17-12-2001) . Cette appréciation dans les colonnes d'un journal traditionnellement méfiant à l'égard de la construction communautaire résume assez bien un sentiment général d'approbation. Le recours à la Convention avait déjà été testé pour l'élaboration de la Charte européenne des droits fondamentaux .Il est, à l 'évidence, une première réponse au mouvement de contestation qui ,de Seattle à Nice, accompagne les sommets internationaux.

Mais cette innovation remarquée n'est pas à l'abri des critiques. Pour certains, l'ouverture ,réelle, est encore trop timide . Ils rappellent que le présidium a un caractère intergouvernemental prononcé ,ce qui confirme le poids des gouvernements et que la société civile est seulement consultée. Pour d'autres, le mandat donné à la Convention ,par la teneur des questions à débattre, est une incitation à l'établissement d'un projet fédéraliste.

En 2003, l'Union européenne devrait disposer d'une force d'intervention de 60 000 hommes avec leurs équipements et leur intendance. Cependant, il reste deux obstacles majeurs à surmonter :le manque de nombreux moyens militaires ,d'une part, la définition des relations de la PESD avec l'OTAN ,de l'autre.

La répartition des sièges des différentes agences spécialisées qui viennent d'être créées a donné lieu à des discussions acharnées entre les états qui se disputaient les agences les plus importantes ,comme celle de la sécurité alimentaire. Faute d'accord, la question a été renvoyée à la présidence espagnole (qui débutera en janvier 2002).

La France s'est opposée à l'Allemagne et au Royaume-Uni qui soutenaient le projet de la Commission d'élargir l'Union en 2004 en intégrant dix candidats sur douze.

Après avoir semblé épouser les positions des Etats-Unis quelques jours auparavant ,par la voix des ministres des affaires étrangères , à Laeken l'Union a pris ses distances en affirmant qu'Israël a besoin de l'Autorité palestinienne et de son Président Yasser Arafat comme partenaire et s'est affirmée favorable à un " mécanisme de contrôle impartial de surveillance " auquel elle prendrait une part active.