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Alors que la guerre en Irak a mis en évidence l'absence d'une politique extérieure commune, la Convention poursuit ses travaux afin de dessiner les contours de ce que sera l'Union Européenne.
Mais la crise irakienne a compliqué sa tâche en créant entre les états membre un climat de méfiance peu propice à la sérénité des débats. On sait aussi comment les futurs membres ont proclamé leur soutien à la position Etats-Unis , s'attirant les foudres de la France et un rappel à l'ordre qu'ils ont peu apprécié.
A Athènes, le 16 avril, les états ont donné deux mois à la Convention pour finir ses travaux , délai qui semble bien court eu égard à l'importance des questions à aborder. Pourtant , malgré le contexte tendu, la Convention avance.
La première est celle des délais.
D'aucuns avaient l'espoir que la future Constitution puisse être signée à la fin 2003, à Rome, là même où avait été signé en 1957, le traité créant la Communauté Economique Européenne, ce qui aurait eu une portée symbolique incontestable.
Le Président de la Convention, Valéry Giscard d'Estaing, avait annoncé que le projet de constitution ne sera sans doute pas prêt pour le Conseil européen des 20 et 21 juin, ce qui reporterait l 'examen au conseil européen de l'automne. Or, après cela , une conférence intergouvernementale (CIG) doit être réunie afin d'adopter formellement la Constitution. Les discussions peuvent être plus ou moins longues selon que les états seront appelés à se prononcer sur une liste d'options ou ,comme le souhaite Valéry Giscard d'Estaing, sur un projet de texte unique. Différents états membres ainsi que des pays candidats demandent qu'il y ait un délai entre la fin de la Convention et le début de la conférence afin de donner le temps aux états de réfléchir aux propositions. Les candidats veulent , de surcroît, que la Constitution ne soit pas signée avant leur adhésion effective, c'est-à-dire avant le 1er mai 2004.
Cependant, lors du Sommet réuni à Athènes le 16 avril 2003, les Etats ont souhaité que la Convention termine ses travaux dans deux mois. La présidence grecque et Valéry Giscard d'Estaing ont donc officiellement annoncé que le projet de Constitution sera remis lors du Conseil du 20 juin. Mais cette précipation risque de compliquer la tâche de la Convention et de compromettre la qualité des travaux.
La seconde question est celle de la capacité des états à surmonter leurs divergences.
La guerre en Irak a produit des fractures toujours ouvertes. L'adoption d'une politique extérieure réellement commune, c'est-à-dire, notamment, qui fonctionnerait sur le principe de la prise de décision à la majorité qualifiée et non à l'unanimité des états, relève actuellement de l'utopie. Comment concilier la vision défendue par les gouvernements français et allemand celle, plus atlantiste, des dirigeants anglais et espagnol, pour ne citer que ces états ? Selon Valéry Giscard d'Estaing, il faut "clarifier" les choses et attendre la fin de la guerre avant d'aller plus loin (1). Mais aller plus loin à combien ? La notion de coopérations renforcées a déjà été introduite dans les traités . Peut-on imaginer qu'un noyau dur d'états décide d'aller plus loin dans la voie de l'intégration ? La convocation pour le 29 avril d'un sommet à quatre (2) sur la défense européenne pourrait préfigurer une telle évolution . Mais quelle sera la réaction des autres états , dont certains se montrent irrités de la supposée volonté de domination du " couple franco allemand " ?
La politique extérieure n'est pas la seule question qui fâche. Ainsi l'idée d'un président à temps plein de l'Union européenne présentée par la France et l'Allemagne et soutenue par Valéry Giscard d'Estaing est refusée par différents états (3), de crainte de voir la Commission affaiblie au profit d'un Conseil européen dirigé par les " grands " états. Ils préconisent de conserver la présidence tournante actuelle qui selon eux symbolise l'égalité des Etats membres. De manière générale, la répartition des pouvoirs entre les institutions et ce qu'elle représente qui est l'enjeu de vifs débats : doit-on renforcer la Commission et le Parlement, ce qui va dans un sens de la supranationalité, ou le Conseil, ce qui accentue le caractère intergouvernemental ?
Le 28/10/2002, le président Valéry Giscard d'Estaing avait présenté un avant - projet de Constitution de l'Union Européenne (voir ce site : Première mouture de la future constitution européenne ). Sur cette base ainsi que sur les rapports des différents groupes de travail , les discussions se sont portées sur le texte proprement dit, par grands thèmes tout d'abord, puis , à partir de la session plénière des 27 et 28 février 2003, par articles, avec l'examen des amendements présentés par les conventionnels.
-Les projets d'articles 1 à 4 du projet de traité constitutionnel posent le problème de la définition des objectifs et de la nature de l'Union européenne. Ainsi, la mention d'une gestion fédérale des compétences de l'Union européenne est-elle diversement accueillie, certains conventionnels la trouvant trop timide, d'autres au contraire jugeant le qualificatif " fédéral " trop audacieux. Pour Valéry Giscard d'Estaing cependant, il est incontestable que l'Union exerce " un mode de gestion fédérale ", sans être une fédération accomplie, opinion qui semble rallier une majorité des conventionnels. Pour ce qui est des valeurs de l'Union Européenne, un consensus se dégage pour qu'elles soient juridiquement définissables afin de permettre l'engagement d'une procédure d'exclusion à l'encontre d'un État membre qui les violerait, ce qui exclue des valeurs indicatives, comme la solidarité. L'inscription de l'égalité, la parité, la transparence ou le respect des entités régionales a fait l'objet d'amendements . En revanche, contrairement à ce que laissaient penser les commentaires des médias, la référence aux valeurs religieuses de l'Europe ou à son patrimoine chrétien a été une question peu débattue. Selon Valéry Giscard d'Estaing, la question religieuse sera évoquée dans le préambule de la future Constitution, la déclaration sur le statut des Eglises déjà incluse dans le Traité d'Amsterdam sera conservée, mais le corps du projet de constitution ne devrait pas contenir de référence à l'identité religieuse, pour ne pas servir de base juridique à un contentieux. Les objectifs de l'Union européenne seraient élargis à l'environnement, au développement durable, à l'économie sociale de marché, au modèle social européen, au plein emploi ou un haut niveau d'emploi, à la cohésion territoriale et la diversité linguistique.
-Les articles 5 à 7 sont relatifs aux droits fondamentaux et à la citoyenneté de l'Union européenne. L'inclusion de la Charte des droits fondamentaux dans le traité fait l'objet d'un accord très large.
-Les projets d'articles 8 à 16 (5) posent différentes questions apparemment très " sensibles ". Il en est ainsi de la définition de l'attribution des compétences à l'Union européenne ainsi que de la primauté du droit communautaire sur les droit nationaux. Contestée par les représentants britanniques mais défendue par une grande majorité des conventionnels, cette primauté devrait finalement être affirmée dans la Constitution. Schématiquement, il est proposé que l'Union européenne ait des compétences " exclusives " (le terme sera vraisemblablement remplacé par celui plus neutre de " communes ")qui seraient la libre circulation des personnes, marchandises, services et capitaux, le marché intérieur, l'union douanière, la politique commerciale commune, la politique monétaire, la conservation des ressources biologiques de la mer (politique de la pêche). Les autres compétences seraient complémentaires de celles des états ou partagées avec eux.
-Les projets d'articles 24 à 33 traitent de l'exercice des compétences de l'Union. Ces articles ont été rédigés conformément aux propositions du groupe de travail " Simplification ". Un consensus a été dégagé sur une réduction du nombre d'instruments normatifs ainsi que sur la disparition de la structure en piliers de l'Union européenne auxquels se substituent des procédures différenciées dans certains domaines (politique étrangère et de sécurité commune, politique de défense, politique en matière de police et de justice). De même, l'idée de renforcer le rôle des Parlements nationaux dans l'Union Européenne , et notamment pour faire respecter le principe de subsidiarité, ne pose pas de problèmes majeurs .En revanche des divergences sont apparues sur la possibilité donnée au seul Conseil d'adopter certains types d'actes, sur le recours à la comitologie ou à l'association du Parlement, sur le fait que la PESC doive conserver des spécificités ou au contraire être traitée comme les autres politiques.
-Les articles 38 à 40 du futur traité constitutionnel sont relatifs aux finances de l'Union européenne ainsi qu'à l'espace de liberté, de sécurité et de justice qui englobe le contrôle aux frontières, l'immigration, l'asile, la coopération judiciaire et policière. Un des thèmes les plus controversés est la création éventuelle d'un procureur européen à laquelle s'opposent les représentants britannique, finlandais et suédois au nom de la diversité des systèmes judiciaires. Pour contourner la difficulté, le praesidium a préconisé de substituer à l'idée de procureur européen celle d'un Parquet européen, créé sur la base d'Eurojust ( organe de coopération judiciaire réunissant des magistrats des différents états) .Quant au débat sur les ressources , il a pour enjeu l'autonomie financière de l'Union européenne.
La prochaine session plénière fin avril devrait examiner de nouvelles questions telles que la possibilité de retrait de l'Union européenne ouverte aux états (disposition qui n'existe pas dans les textes actuels) . De même, les conventionnels s'interrogent sur la possibilité d' exclure de l'Union européenne les états qui ne ratifieraient pas la Constitution. Cette ratification requérant l'unanimité des états, faute d'unanimité, c'est l'impasse.
Entretemps, le 16 avril ,jour de la signature du traité d'adhésion , Valéry Giscard d'Estaing a présenté aux états les premiers articles du projet de Constitution. Une occasion de connaître leurs réactions avant d'aborder les articles relatifs aux institutions de l'Union européenne et à la répartition des pouvoirs entre elles . Mais aucun accord ne s'est fait jour hormis sur la création d'un "ministre" des affaires étrangères de l'Union. Sur les autres questions le clivage demeure. La tâche de la Convention dans les deux mois à venir s'annonce difficile.
