Articles d'actualité européenne

L'Organisation Mondiale du Commerce a succédé en 1995 au GATT (General Accord on Tariffs and Trade) qui avait été créé en 1947. Si les institutions ont évolué, les principes directeurs restent inchangés, sur le fondement d'une philosophie économique constante et qui peut se résumer dans le postulat suivant : le libre échange doit stimuler la croissance économique et ainsi contribuer à la prospérité. Le GATT d'abord, puis l'OMC fournissent un cadre à la négociation d'accords multilatéraux entre les 144 pays membres (actuellement) pour baisser les barrières tarifaires à la libre circulation des marchandises.

Alors que le GATT gardait le caractère d'une conférence internationale, l'OMC s'est doté de structures permettant sa pérennisation . Les grandes décisions sont prises par l'ensemble des membres, soit dans le cadre de la Conférence ministérielle qui se réunit tous les deux ans, soit au niveau des hauts fonctionnaires qui se rencontrent régulièrement à Genève. Les décisions sont normalement prises par consensus. Les activités courantes sont supervisées par le Conseil général, organe composé de représentants des pays membres ,qui assure notamment les fonctions d' Organisme de Règlement des Différends (ORD) afin de faire respecter les règles définies par l'OMC.

La plupart des litiges naissent quand un pays prend des mesures de politique commerciale que d'autres membres de l'OMC considèrent comme étant contraires aux accords. C'est, par exemple, la décision des Etats-Unis de restreindre leurs importations d'acier contre laquelle l'Union européenne a déposé une plainte auprès de l'OMC, en mars (1).

Une procédure de règlement des différends commence alors. Le calendrier et les étapes en sont précisément définies afin d'éviter que les affaires ne traînent en longueur sans parvenir à des décisions comme cela s'était souvent produit dans le cadre du GATT. La procédure commence par des consultations entre les différents gouvernements concernés afin de parvenir à une solution amiable. Cette étape dure au maximum deux mois aux termes desquels, si les consultations se sont révélées infructueuses, débute une deuxième étape, celle du groupe spécial.

Le Conseil Général agissant en tant qu'Organe de Règlement des Différends est seul compétent , en consultation avec les pays parties au différend, pour désigner le " groupe spécial " qui est chargé d'examiner une affaire,. Composé d'experts ,il établit un rapport à l'intention de l'ORD afin de permettre à ce dernier de prendre des décisions ou d'énoncer des recommandations sur les affaires dont il a été saisi. Théoriquement, l'ORD n'est pas tenu de se conformer au rapport, mais dans la mesure où il ne peut le rejeter qu'à l'unanimité, les conclusions des groupes spéciaux s'imposent le plus souvent.

Dans le différend opposant l'Union européenne aux Etats-Unis au sujet de l'acier, la décision de constituer un groupe spécial, comme l'avait demandé l'Union à la suite de l'échec des consultations, a été prise le 3 juin. Le groupe dispose à présent de six mois pour rendre ses conclusions, au terme d'une procédure quasiment juridictionnelle durant laquelle les parties vont exposer leurs arguments ,par écrit d'abord, puis oralement à l'occasion de réunions. Des expertises peuvent être ordonnées. L'adoption du rapport final est précédée par un avant projet de rapport et par un rapport intérimaire qui tous les deux doivent être communiqués aux parties afin qu'elles soient en mesure de présenter leurs observations et de demander un réexamen.

Une fois communiqué à l'ORD, le rapport final (2) devient une décision si, dans les deux mois qui suivent sa communication, il n'a pas été rejeté à l'unanimité des membres. Les deux parties peuvent faire appel du rapport devant un Organe d'appel permanent constitué par l'ORD et représentatif de la composition de l'OMC. Les membres de l'Organe d'appel sont nommés pour quatre ans. Il doit s'agir de personnes reconnues pour leur compétence en matière de droit et de commerce international et indépendants par rapport aux administrations nationales. La durée de la procédure ne peut excéder 90 jours, au maximum, aux termes desquels le rapport établi par l'Organe d'appel est communiqué à l'ORD qui dispose d'un délai de 30 jours pour l'adopter ou le rejeter (dans ce dernier cas de figure, l'unanimité est requise).

La partie perdante doit se mettre en conformité , sinon elle s'expose à devoir offrir des compensations ou à subir des sanctions commerciales si aucune compensation satisfaisante n'a pu être trouvée (3).

Des organisations comme ATTAC ou la Confédération Paysanne ont étudié les mécanismes et la pratique de l'OMC. Leurs appréciations permettent de nuancer la vision institutionnelle de rigueur au sein de l'OMC (4).

Sur la procédure de règlement des différends, les critiques et les solutions alternatives proposées sont nombreuses.
    -l'emprise exercée par l'OMC sur l'ORD du fait de l'absence totale de séparations des pouvoirs , à laquelle il pourrait être remédié par la rupture du lien organique entre les deux et une réelle indépendance de l'ORD
    -la référence aux seules règles et accords de l'OMC pour juger du caractère illicite d'une mesure alors que l'appréciation des éléments d'un conflit devrait intégrer la prise en compte d'autres règles internationales, notamment les déclarations universelles de droits pour tenir prendre en considération, au delà des seuls éléments tarifaires, les contextes économiques et sociaux
    -le fait que l'unanimité soit requise pour ne pas appliquer les sanctions préconisées par les experts
    -l'absence de transparence des procédures (confidentialité des délibérations d'experts anonymes) à laquelle il faudrait substituer l'ouverture à la participation d'organisations non gouvernementales et la diffusion des documents en cours de négociation
    -déséquilibre réel malgré l'apparente égalité de droit de tous les états entre les pays pauvres et les pays riches dont les Etats-Unis et l'Union Européenne, la majorité des saisines de l'ORD étant le fait de ces derniers et les " grands pays " exerçant une influence décisive sur la nomination des experts-juges
    -une critique de fond concernant les solutions données aux litiges qui, selon les détracteurs de l'OMC, montrent que cette dernière est prompte à élargir sa compétence à des domaines en principe exclus de celle-ci pour contourner les règles en matière sociale, d'environnement, et de santé publique, notamment (le site d'ATTAC fait l'historique de certaines affaires célèbres).

Loin de ces réflexions, les spécialistes du droit du commerce international et les négociateurs des Etats-Unis et de l'Union européenne fourbissent leurs arguments dans la nouvelle étape procédurale qui vient de s'ouvrir.

Aux dernières nouvelles (5) ,les ministres des Affaires étrangères avaient formellement adopté, le 10 juin, le plan proposé par la Commission européenne pour riposter aux surtaxes américaines sur l'acier importé aux Etats-Unis . Ce plan doit être notifié à l'OMC avant le 18 juin. Si aucun accord n'est trouvé d'ici environ un mois avec les Etats-Unis sur les compensations exigées par l'Union aux mesures américaines, différents produits américains pourraient être surtaxés.

La controverse sur la révision de la Politique Agricole Commune

Le Commissaire Européen à l'Agriculture et à la Pêche, M.Franz Fischler est décidément l'homme des dossiers difficiles. Après avoir présenté ,il y a quelques semaines, une proposition de réforme de la politique commune de la pêche très controversée, le voilà qui s'expose de nouveau aux foudres de certains états et agriculteurs en proposant, cette fois, une révision de la PAC (Politique Agricole Commune) présentée en France, comme une " révolution " (1). De tous les états, c'est en effet la France qui est l'adversaire le plus déterminé du texte de la Commission. Pourquoi ? Parce que ce dernier remet en cause les principes fondateurs de la plus ancienne et importante politique communautaire (plus de 40% du budget communautaire) dont la France a été la principale bénéficiaire (2).

Les principes de la PAC

A l'origine de la PAC, en 1962, il y l'objectif de créer un marché protégé garantissant l'autosuffisance alimentaire de la Communauté. La productivité est encouragée par l'assurance donnée aux agriculteurs de bénéficier de prix garantis, plus favorables que les prix mondiaux. A cette fin, les importations de produits agricoles sont taxées et les exportations subventionnées pour que les prix des produits agricoles européens soient ramenés au niveau des prix mondiaux et qu'ainsi, ils restent compétitifs sur le marché mondial. Ce système finira par générer des excédents (les " fleuves de lait ", les " montagnes de beurre " décrits par les médias à la fin des années 70) et la réforme de la PAC est lancée en 1992. Elle se traduit alors par une baisse des prix garantis compensée par des aides directe aux revenus des agriculteurs.

En 1999, à la suite du Conseil européen de Berlin(3), de nouvelles mesures sont prises : elles introduisent une nouvelle baisse progressive des prix institutionnels dans différents secteurs tels que les céréales et la viande bovine (à partir de 2000), le lait (à partir de 2005) tout en augmentant les paiements directs aux agriculteurs (4) . Les aides tiennent compte de facteurs liés à des priorités nouvelles : l'emploi, les handicaps naturels et les services additionnels que les agriculteurs offrent à la société, comme la protection des espaces naturels.

De nouveaux défis

Malgré les réformes effectuées, la PAC se trouve confrontée à de nouveaux défis qui ,selon la Commission, nécessitent des réponses rapides. Dans le marché mondial agricole, et compte tenu des engagements internationaux de l'Union (dans le cadre de l'OMC, notamment), les prix garantis semblent trop élevés pour être compétitifs. Le soutien agricole est réparti de façon inégale selon les producteurs et les régions avec pour effet un mauvais aménagement de l'espace rural. Pour le Commissaire Franz Fischler, la situation actuelle dans laquelle "20% des fermiers touchent 80% des aides " n'est plus tenable. " Si la réforme est mise en œuvre, ajoute-t-il, un tiers des fermiers bénéficieront d'environ deux tiers de l'argent. Ce sera un progrès " (5). La gestion elle-même de la PAC est remise en cause, jugée trop centralisée et complexe. Enfin, l'élargissement prochain de l'Union à des pays majoritairement agricoles impose une révision en profondeur du système sous peine de le voir imploser. Cette révision fait l'objet d'une proposition présentée par la Commission le 10 juillet 2002.

Une proposition iconoclaste

Dans ce texte, la Commission affirme la volonté de privilégier la qualité au détriment du productivisme. Les dérives de la productivité sont synonymes de dégradation de l'environnement et de qualité médiocre. Les crises alimentaires majeures de ces dernières années (de l'ESB à la fièvre aphteuse en passant par le poulet à la dioxine) ont marqué les esprits et les consommateurs exigent des produits sûrs. Sur la base de ce constat, la Commission remet en cause ce qui était jusque-là le principe fondateur de la PAC, à savoir le lien entre la production et l'aide européenne en découplant celle-ci de la superficie cultivée ou du nombre de bêtes.

Les autres mesures envisagées sont de :
    -subordonner les aides directes au respect des normes en matière d'environnement, de sécurité des aliments, de bien-être des animaux et de sécurité sur le lieu de travail
    -moduler les paiements directs : les aides directes seraient plafonnées à 300.000 euros par an et par exploitation,avec une franchise variant selon le nombre de salariés ; de plus,tous les paiements directs seraient réduits progressivement par tranches de 3 % par an pour parvenir au taux de 20%, les fonds ainsi épargnés étant transférés au profit du développement rural,
    -mettre en place un système d'audit agricole,
    -introduire de nouvelles mesures de développement rural pour améliorer la qualité de la production, la sécurité des aliments et le bien-être des animaux
    -diminuer de 5 % à terme le prix d'intervention
    -mettre en place un nouveau système de protection aux frontières,
    -diminuer le paiement supplémentaire pour le blé dur, tout en accompagnant cette diminution d'une nouvelle prime à la qualité,
    -diminuer, avec des compensations, le prix d'intervention pour le riz
    -procéder à des adaptations dans les secteurs des fourrages séchés, des protéagineux et des fruits à coques.

Au total , il s'agit bien d'une réforme d'envergure et non pas de la révision destinée à faire le point qui était attendue , le Sommet de Berlin n'ayant pas prévu de réforme majeure avant l'échéance 2006.

Or, avec la proposition de la Commission, c'est la philosophie de la PAC qui se trouve bouleversée, même si les perspectives financières sont respectées. C'est pourquoi elle a fait l'objet de nombreux commentaires dans les medias, y compris dans les télévisions françaises pourtant peu habituées à faire une place aux questions européennes. Mais il est vrai qu'en France, la mobilisation contre le projet de la Commission est forte.

Vers des négociations difficiles

Clivage au Conseil

La Commission peut compter sur le soutien du Royaume-Uni, des Pays-Bas, de la Suède, et surtout de l'Allemagne. Pour celle-ci, qui reste la première contributrice nette au budget communautaire, la PAC ,déjà trop coûteuse sous sa forme actuelle, doit absolument être réformée avant que l'arrivée de nouveaux états ne rende la chose impossible.

La France, principale bénéficiaire de la PAC (6), n'a pas les mêmes priorités et, comme les pays du sud (l'Espagne et l'Italie en particulier) rejette le projet de la Commission. A la veille de la première discussion de la proposition de réforme par le Conseil des ministres de l'agriculture, la Président de la République française a rappelé qu'il ne " sacrifierait pas la capacité française à être le premier exportateur mondial de produits agricoles transformés " (7). C'est donc avec un mandat de fermeté que le ministre de l'agriculture, H.Gaymard, arrive à Bruxelles. Au plan interne, les syndicats agricoles, dont on connaît l'influence, font pression sur les représentants français pour faire obstacle à la réforme et multiplient les prises de position dans les medias. Les lobbys jouent en effet un rôle souvent important dans le processus décisionnel communautaire. La négociation sur la PAC en est un exemple d'autant que de nouveaux groupes de pression se réclamant de la société civile veulent se faire entendre.

Agriculteurs, consommateurs, écologistes, les lobbys en ordre de rang

Dans une conférence de presse commune avec son homologue allemand, le président de la FNSEA a appelé au respect du calendrier défini à Berlin et critiqué les propositions de M. Fischler jugées particulièrement mal venues au moment où les Etats-Unis viennent d'adopter une loi d'orientation qui prévoit une augmentation de près de 80% des concours fédéraux à l'agriculture par rapport à la précédente législation (8). Selon la FNSEA, près de la moitié des paysans français serait condamnée à disparaître si la réforme proposée par la Commission était adoptée (9).Parmi les points contestés par les représentants des agriculteurs, il y les modalités de calcul des aides . Selon le porte parole de la FNSEA, " c'est une très mauvaise réforme et une récompense pour les chasseurs de primes…Un paysan qui a choisi de faire pousser de l'herbe pour ses vaches et, ainsi, de ne pas recevoir les primes accordées pour la culture du maïs va être pénalisé puisque, selon les propositions de Fischler, les aides seront désormais calculées sur les trois dernières années". De manière plus générale, les syndicats dénoncent une dérive de l'agriculture vers une libéralisation à outrance, qui conduirait la France et l'Union Européenne à la perte de l'indépendance alimentaire.

Les organisations de consommateurs sont un autre lobby dont la voix se fera entendre lors des négociations ,aux côtés des écologistes et des défenseurs du monde rural dont l'implication dans les discussions des politiques agricoles s'est renforcée depuis les crises sanitaires qu'a connues l'Europe ces dernières années. Peu de jours avant la présentation de la proposition de la Commission, dix organisations importantes représentant ces différents groupes d'intérêts ont fait une déclaration commune, signée " Alliance paysans-écologistes-consommateurs " (nouvelle association les fédérant) et intitulée " Les consommateurs font des propositions, aux côtés d'agriculteurs, d'écologistes et de plusieurs ONG pour une réorientation de la PAC " (10). Revendiquant l'ouverture du débat aux citoyens, ces organisations sont plus sensibles aux aspects environnementaux et qualitatifs de l'agriculture.

Le débat s'annonce donc tendu et compliqué par les échéances que constituent l 'élargissement et les négociations de l'OMC (11).

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1-Présentée le 10 juillet, la proposition de la Commission a fait l'objet d'une première discussion par le Conseil des ministres de l'agriculture le 15 juillet
2-En 2000, le budget du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) était de 40,4 milliards d'euros, dont 8,9 milliards étaient versés à la France.
3-Réuni en mars 1999, le Sommet de Berlin a adopté l'Agenda 2000, la loi de programmation budgétaire pour la période 2000-2006
4-Malgré la revalorisation des primes, on estime à 13% la baisse de revenus des exploitations productrices de céréales, oléagineux et protéagineux en 2000 (Le Monde.fr : " La France est la première bénéficiaire des "aides-oxygène" de la PAC " , 20 juin 2002)
5-Le Figaro.fr (10/07/2002) : " PAC : Franz Fischler s'explique "
6-Elle contribue pour 16 % au budget communautaire et bénéficie de la PAC à hauteur de 25 %.
7-Interview du 14 juillet 2002
8-Le Figaro.fr (10/07/2002) : " Les principaux mouvements réagissent ", voir également dépêche AFP du même jour
9-Frédéric Pons :"La réforme ferait disparaître la moitié des paysans français",Libération,10/07/2002 ; dans cet article, le journaliste cite les propos de J.M Lemétayer, qui observe, par exemple : " selon nos calculs, cette réduction de revenu de 3 % ferait disparaître 200 000 paysans d'ici à dix ans ! Presque la moitié des agriculteurs français mettraient la clé sous la porte ".
10- Bérengère Mathieu de Heaulme: " Quand les consommateurs veulent défendre la campagne " Le Figaro.fr du 10/07/2002
11- Pour le moment, la France semble avoir marqué un point en obtenant que le système d'aides directes aux agriculteurs ne soit pas remis en cause dans le cadre des discussions sur le volet agricole de l'élargissement, contrairement à ce que souhaitait l'Allemagne . Dans le compromis adopté le 7 juin par les ministres des affaires étrangères, il est écrit, en effet, que les "mécanismes de soutien direct " font partie de l'acquis communautaire. Voir l'article de Laurent Zecchini : " Les Quinze trouvent un accord qui confirme le système d'aides directes aux agriculteurs " Le Monde fr du 24/06/2002