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Commentaire du Traité de Lisbonne

Quelle démocratie européenne ? Quelle citoyenneté ? 

Le déficit démocratique de l’Union européenne revient en leitmotiv dans les arguments de ses adversaires. A tort quelquefois lorsque les mêmes comparent à la situation interne française. Car en France de nombreuses et virulentes critiques mettent par exemple en cause l’absence d’initiative législative du Parlement européen qui est pourtant l’institution élue directement par les citoyens, sans relever que le Parlement français n’est pas mieux loti dans les faits compte tenu des nombreux moyens donnés au Gouvernement pour réduire son droit d’initiative…à néant. Cela rappelé, fondé ou non, le sentiment que l’Union européenne n’est pas assez démocratique a rencontré suffisamment d'écho pour que les rédacteurs du traité constitutionnel et du traité de Lisbonne aient tenu à insister sur les nouvelles dispositions sensées réconcilier l’Europe communautaire et les citoyens.

Les dispositions relatives à la démocratie et à la citoyenneté sont regroupées dans l’article 1§12 du Traité de Lisbonne (numéroté 8 du titre II du TUE et 9 à 12 dans la version consolidée) et dans l’article 2§31 à 38 du traité de Lisbonne (numérotés 16 D à 22 de la deuxième partie du TFUE et 18 à 25 dans la version consolidée).

La citoyenneté européenne

Les droits attachés à la citoyenneté européenne qui avaient été définis par le traité de Maastricht, ne sont pas modifiés (article 20 du TFUE dans la version consolidée). On retrouve « entre autres », souligne le texte, le droit de circulation et de séjour, le droit de vote et d’éligibilité aux élections européennes et locales, le droit à la protection diplomatique, le droit de pétition au Parlement européen et de recours au médiateur européen, le droit de s’adresser aux institutions de l’Union dans sa langue et de recevoir une réponse dans la même langue. Ces droits pourront être complétés par le Conseil européen, à l’unanimité et avec l’approbation du Parlement européen. Ces modifications devront ensuite être ratifiées par les états pour entrer en vigueur (article 25 du TFUE dans la version consolidée). 

Les droits des citoyens sont renforcés par deux innovations principales : La Charte des droits fondamentaux devient juridiquement contraignante et l’accès des individus à la Cour de Justice des Communautés européennes est facilité afin d’ améliorer la protection juridictionnelle de leurs droits.         

L’article 20 du TFUE précise qu’« est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre » et que « la citoyenneté de l'Union s’ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas ». Cette formulation est identique à celle du traité constitutionnel qui avait déjà modifié l’article aujourd’hui en vigueur, en précisant que la citoyenneté de l’Union européenne s’ « ajoute » à la citoyenneté nationale et non pas « complète », formulation de l’actuel article 17 du traité sur la Communauté européenne. L’objectif est évidemment de supprimer l’idée de subordination induite par le terme « compléter » et de mettre à égalité les deux citoyennetés.

Au nombre des nouveautés introduites pour démocratiser le fonctionnement de l’Union européenne, il en est une qui a fait couler beaucoup d’encre : la possibilité pour un million de personnes issues d’un nombre significatif d’Etats membres (il reste encore à définir) de demander à la Commission européenne de proposer une législation communautaire sur la  question objet de la pétition. Ce droit d’initiative des citoyens a été présenté ici ou là (et y compris par le service de presse du Parlement européen) comme imposant à la Commission européenne d’agir. Cette obligation ne ressort pourtant pas du texte de l’article 11§4 du TUE dans sa version consolidée qui dispose : « Des citoyens de l'Union, au nombre d'un million au moins, ressortissants d'un nombre significatif d'États membres, peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application des traités ». Littéralement, il n’est nullement précisé que la Commission « doit » accéder à cette demande. D’après le texte, elle y est « invitée ». Il faut donc en conclure qu’elle a la faculté de d’y donner suite ou pas, au terme du traité. Quant à savoir s’il sera politiquement facile de passer outre une pétition ayant recueilli au moins une million de signatures, ceci est une autre question et la Commission prendrait certainement un risque important en choisissant d’ignorer une telle demande.

Le droit de pétition populaire est un timide emprunt à la démocratie directe.

Mais, comme le rappelle le traité : « Le fonctionnement de l'Union est fondé sur la démocratie représentative »  (article 10 du TUE dans la version consolidée). Différentes dispositions ont donc renforcé les pouvoirs des parlements, qu’il s’agisse du Parlement européen mais aussi des parlements nationaux dont le traité de Lisbonne accroît le rôle dans le fonctionnement de l’Union européenne.

Montée en puissance du Parlement européen

Le traité de Lisbonne reprend les dispositions du traité constitutionnel qui renforçaient les pouvoirs du  Parlement européen.

Dans certains domaines, le pouvoir de décision reste au Conseil, mais le Parlement doit donner son approbation. Il en est ainsi, par exemple, pour la mise en oeuvre de la clause de flexibilité,  pour l’autorisation de mettre en œuvre une coopération renforcée, ou encore pour la révision des traités sans passer par une Conférence Intergouvernementale. Dans d’autres domaines, il est seulement consulté. L’extension des domaines dans lesquels intervient le Parlement réalisée par le traité constitutionnel a été maintenue par le traité de Lisbonne. Le pouvoir d’influence du Parlement s’en trouve ainsi accru.

Le domaine de la codécision, procédure de vote des lois européennes qui exige l’accord du Conseil et du Parlement, est étendu à une quarantaine de nouvelles matières. La codécision devient la procédure législative ordinaire (article 2§239 du traité de Lisbonne, numéroté 251 du TFUE et 294 dans la version consolidée).

De même, certaines des limites qui entourent les  pouvoirs budgétaires du Parlement sont supprimées. Dans le système actuel, le Conseil a le dernier mot sur une partie des dépenses (les dépenses obligatoires qui englobent les dépenses agricoles soit une part importante des dépenses communautaires). En supprimant la distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires, le traité de Lisbonne met le Parlement a égalité avec le Conseil. Bien plus, si un accord est intervenu au sein du comité de conciliation entre les représentants du Parlement et ceux du Conseil, et que celui-ci le rejette ensuite, le Parlement peut statuer définitivement. De plus, les perspectives financière pluriannuelles dans lesquelles doit s’inscrire le budget sont votées par le Conseil à l’unanimité après approbation du Parlement.

Ainsi, le Parlement voit-il son rôle de législateur renforcé. En revanche, s’il vote la loi, il n’en a toujours pas l’initiative. Le traité de Lisbonne ne comble pas cette lacune. Or, le Parlement européen est la seule institution européenne directement issue du suffrage universel.

Une autre innovation du traité de Lisbonne (qui figurait également déjà dans le traité constitutionnel) est intéressante par les perspectives qu’elle ouvre. Il s’agit de l’élection du Président de la Commission européenne par le Parlement européen (et par le Conseil)  « en tenant compte des élections au Parlement européen » (article 1§18 – 7 du traité de Lisbonne, numéroté 9D du TUE,  et 17-7  dans la version consolidée). Le Président de la Commission européenne devra donc être issu de la majorité politique issue des élections européennes, ce qui devrait inciter les partis à mobiliser pour ces élections, et à pressentir des candidats au poste de Président de la Commission, et à pousser les électeurs à exercer leur droit de vote puisqu’ils pourront par ce moyen peser sur l’orientation politique de la Commission.

En outre, le lien entre Président de la Commission et majorité parlementaire consacré par cette disposition, rapproche le fonctionnement institutionnel de l’Union de celui des  régimes parlementaires, puisqu’il est couplé avec d’autres procédures traditionnelles en régime parlementaire comme la procédure d’investiture de la Commission par le Parlement et la motion de censure. Cette nouvelle disposition devrait par conséquent permettre d’accroître  l'autorité du Président de la Commission en renforçant son  indépendance par rapport aux états et en lui conférant une part de la légitimité conférée par le suffrage, indirect en l’espèce ( NB : le fait que la composition de la Commission change et que dans un futur proche, les états n’auront pas tous un commissaire permettra d’assurer cette « émancipation »).

Participation des parlements nationaux

Comme on l’a vu précédemment, les parlements nationaux voient leur participation au fonctionnement de l’Union renforcée, le traité de Lisbonne ayant encore accru leur rôle par rapport à ce que prévoyait le traité constitutionnel en les associant plus efficacement au processus législatif et en leur donnant un droit de blocage.

Transparence de l’action communautaire

Dans une démocratie, l’action publique se doit d’être « transparente » , faute de quoi le contrôle des dirigeants par les citoyens est impossible. Dans la réalité, ce principe subit bien des restrictions, on le sait.

Contrairement à une idée fréquemment admise le fonctionnement de l’Union européenne est plus transparent que ne l’est celui de certains des états membres, dont la France. Par exemple, le suivi législatif a été plus vite facilité au niveau communautaire (par la mise en ligne du site europa) qu’au niveau français. Les sites du Sénat et de l’Assemblée nationale ont été plus lents à mettre en ligne les travaux parlementaires et le cheminement d’un texte législatif. Quant aux textes réglementaires, le suivi en reste malaisé en France.

Comme le traité constitutionnel, le traité de Lisbonne dispose que toutes les discussions d’une proposition législative entre gouvernements au sein du Conseil seront rendues publiques : le Conseil siège en public lorsqu'il délibère et vote sur un projet d'acte législatif. À cet effet, chaque session du Conseil est divisée en deux parties, consacrées respectivement aux délibérations sur les actes législatifs de l'Union et aux activités non législatives (article 1§17 du traité de Lisbonne, numéroté 9C du TUE et article 16- 8 dans la version consolidée).

Il n’en reste pas moins que l’échec majeur en matière de transparence est…le traité lui-même dont on ne peut prétendre qu’il contribue à rendre plus compréhensibles les traités européens. Loin d’être simplifié, il s’agit d’un pensum indigeste beaucoup moins clair que ne l’était le traité constitutionnel dans la mesure où il se présente sous la forme d'une compilation d’amendements aux traités actuels. La condition préalable à la décision démocratique est l’information  des citoyens. Le traité de Lisbonne est très criticable de ce point de vue.

22/02/2008