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El anuncio pasó bastante desapercibido, dado
que las noticias se enfocaban en los cursos de la bolsa, la paridad
dólar/euro, el endeudamiento griego, español, portugués… pero el 26/04/2010, el
Consejo acordó “una orientación política” sobre una propuesta de de
creación del Servicio europeo de acción exterior (SEAE), previsto por el
Tratado de Lisboa (1). El Parlamento Europeo debe ahora ser consultado.
Una creación del Tratado de Lisboa
El artículo 18 del
Tratado de la Unión Europea dispone que el Alto representante de la Unión para
Asuntos exteriores y Política de seguridad (PESC) debe contribuír con sus
propuestas a elaborar dicha política y ejecutarla como mandatario del Consejo.
El Alto representante preside el Consejo de Asuntos Exteriores, se encarga, dentro
de la Comisión, de las responsabilidades que incumben a esta en el ámbito
de las relaciones exteriores y de la coordinación de los otros aspectos de la
acción exterior de la Unión, así como de favorecer y facilitar la cooperación
entre el Consejo y la Comisión con el fin de velar por la coherencia de la
acción exterior.
El SEAE debe respaldar al Alto representante en el
ejercicio de su mandato. Se trata de un cuerpo diplomático
que representará los intereses de la Unión europea en el mundo. Su creación se basa en
el artículo 27§3 del Tratado de la Unión Europea: “3. En el
ejercicio de su mandato, el Alto representante se apoyará en un servicio
europeo de acción exterior. Este servicio trabajará en colaboración con los
servicios diplomáticos de los Estados miembros y estará compuesto por
funcionarios de los servicios competentes de la Secretaría general del Consejo
y de la Comisión y por personal en comisión de servicios de los servicios
diplomáticos nacionales. La organización y el funcionamiento del servicio europeo
de acción exterior se establecerán mediante decisión del Consejo, que se
pronunciará a propuesta del Alto representante, previa consulta al Parlamento
Europeo y previa aprobación de la Comisión”.
El acuerdo logrado por el
Consejo tiene, pués, por objetivo fijar la organización y el
funcionamiento del SEAE, una meta dificil por conseguir, ya que la constitución del SEAE sigue siendo muy discutida entre los
países y las instituciones comunitarias.
La propuesta de
decisión sobre el SEAE (2)
Según el proyecto de
decisión presentado por Catherine Ashton, Alta representante de la Unión
europea para Asuntos Exteriores, el SEAE será un órganismo funcionalmente
autónomo de la Unión europea, dotado con la capacidad jurídica necesaria para
realizar sus cometidos y alcanzar sus objetivos.
El SEAE será
independiente de la Comisión y de la Secretaría General del Consejo y
estará sometido a la autoridad exclusiva de la Alta
representante (artículo 1).
Constará de una
Administración central y de las delegaciones de la Unión europea en países
terceros y organizaciones internacionales. La Administración central será
dirigida por un Secretario General encargado de adoptar todas “las medidas
necesarias para garantizar el buen funcionamiento del SEAE, incluida su gestión
administrativa y presupestaria” que ejercerá sus funciones bajo la autoridad de
la Alta representante y estará asistido por dos Secretarios Generales
adjuntos. Estará organizado en
distintas Direcciones Generales qui incluíran secciones geográficas que
abarquen todos los países y regiones del mundo y secciones temáticas, una
Dirección general de asuntos administrativos, una Dirección de planificación de
la gestión de crisis (artículo 4).
Las delegaciones estarán
dirigidas por jefes de delegación que recibirán instrucciones de la Alta
representante y del SEAE y serán responsables de su ejecución.Tendrán competencia para representar a la UE en los
países donde se sitúan las delegaciones. Las delegaciones “colaborarán estrechamente con los
servicios diplomáticos de los Estados miembros” e intercambiarán con estos
últimos toda la información pertinente. Si Estados miembros lo piden, las delegaciones
estarán capacitadas para apoyarlos en sus relaciones diplomáticas y en su
función de protección consular de los ciudadanos de la Unión europea en los países
terceros. La decisón de abrir o de cerrar de una delegación será decidida por
la Alta representante, de acuerdo con el Consejo y la Comisión (artículo 5).
El artículo 6 de la propuesta dispone que el
personal del SEAE estará formado por funcionarios y otros agentes de la Unión
Europea, y miembros del personal de los servicios diplomáticos de los Estados
nombrados en calidad de agentes temporales. Deberán ejercer sus funciones
teniendo presentes únicamente los intereses de la Unión y no solicitarán
ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno, autoridad, organización… ni de
cualquier organismo o persona distinta del Alto representante.Todos los nombramientos
en el SEAE “se fundamentarán en los méritos y en la base geográfica
más amplia posible “. La Alta representante establecerá los procedimientos de
selección del personal.
En su trabajo, el SEAE
colaborará con la Secretaría general del Consejo y con los servicios de la
Comisión, así como con los servicios diplomáticos de los Estados miembros, para
velar por la coherencia entre los distintos sectores de la acción exterior
de la Unión europea asi como entre éstos y las otras políticas de la Unión
(artículo 3).
Lucha para los
cargos
El SEAE sucede a
las estructuras existentes que representaban a la Comisión (las
delegaciones) y a los Estados (la Secretaría general del Consejo). No es
sorprendiente, pués, que estos se resistan a perder el control.
Ante la Comisión de Asuntos
europeos de la "Assemblée Nationale" del Parlamento
francés, Pierre Lellouche, Secretario de Estado de Asuntos europeos
dió a entender que el futuro organigrama del SEAE dificultaba mucho los debates
en el Consejo (3).
Los
Estados pelean para colocar sus candidatos en los puestos - claves
que son el Secretario General, los secretarios adjuntos y los directores.
El cargo de Secretario General, en particular, suscita codicia ya que es el
"número 2" del SEAE y encabeza las direcciones. El secretario
general es en realidad el jefe adjunto de la diplomacia europea, y Francia, por
ejemplo, ya ha manifestado su afán, presentando muy rápidamente un
candidato, a consecuencia de que, reconoce Pierre Lellouche “algunos se
imaginan que Francia intenta dominar el servicio diplomático de la Unión”.
¿Cómo garantizar, además,
que todos los países esten representados en el SEAE y que éste no se convierta
en un "coto cerrado" , reservado a los “grandes” países
y a la Comisión? La
reunión del Consejo de 26/04/2010 permitió lograr un acuerdo
sobre los elementos siguientes: los nombramientos de los jefes
de delegaciones deberán reflejar el "equilibrio geográfico” entre estados
miembros y la Comisión europea será asociada. A medio plazo, un tercio del
personal del SEAE se compondrá de diplomáticos de los distintos Estados
miembros.
Las delegaciones podrán prestar servicios consulares, con tal
que se cumplan ciertos requisitos.
Otro
problema planteado es el riesgo que el Parlamento Europeo y la
Comisión intenten tomar el control de la Política Exterior europea. Esta
claro que les estados quieren evitar que con motivo de la creación del
SEAE “las antiguas representaciones de la Comisión se conviertan en embajadas
de la Unión Europea sin debate sobre los cargos” (4). Los estados temen que el
ejercicio del control presupuestario sobre esta actividad que depende de la
Política Exterior sea la oportunidad para la Comisión y el Parlamento de
“comunitarizar” la futura Política Exterior de la Unión europea. ¡Y desde
luego, su desconfianza puede comprenderse!
El Parlamento Europeo
interviene
El acuerdo conseguido por
el Consejo no convenció al Parlamento Europeo. Pocos días después, el
eurodiputado Elmar Brok que sigue las negociaciones sobre la propuesta de
decisión relativa al SEAE solicitaba modificaciones. Aunque se tratase de
propuestas oficiosas, como lo reconoció el proprio Sr Brok, expuso
las principales directrices que deberían determinar la posición del
Parlamento (5).
En cuanto a la
composición del SEAE, el Sr. Brok hizó hincapié en la imposibilidad que
los agentes desplazados por los Estados miembros sean demasiado numerosos
porque “el servicio será saturado de personal
nacional y no representará ya a la Unión” y “los Estados miembros tendrán
la impresión que el SEAE les pertenece”. El SEAE deberá pues constar de une
mayoría de funcionarios reclutados a nivel comunitario y pagados por el
presupuesto de a Unión. Es un punto que debe aclararse en prioridad, o sea
antes de que las negociaciones se abran.
El
Parlamento deberá ejercer plenamente su poder de control y decisión sobre
la financiación del SEAE. Éste deberá estar vinculado a la Comisión de un punto
de vista administrativo y presupuestario y rendir cuentas ante el
Parlamento.
El
presupuesto de la Unión Europea en materia de acción exterior deberá aumentarse
de “manera apropiada".
Un mecanismo
de coordinación político debería establecerse para garantizar la coherencia de
la acción.
Por
ultimo, será necesario asentar las relaciones con el Parlamento Europeo y
el acceso de este a los documentos confidenciales.
A pesar de las dificultades, la creación del SEAE
esta en camino. Pero esta en camino, sin que se sepa muy bien donde va. Qué
contenido, qué orientaciones para la Política Exterior europea… la cuestión
permanece sin respuesta.
25/05/2010
1 – Sesión n°3010 del Consejo
Asuntos
Generales, 26/04/2010, Comunicado de prensa
2 – Propuesta de
decisión de la Alta
Representante de Asuntos Exteriores y Política de Seguridad por la que se
establece la organización y el funcionamiento del Servicio Europeo de Acción
Exterior, 25/03/2010
3 - Reunión de la Comisión de asuntos europeos de la
Asamblea Nacional francesa, bajo la Presidencia de Pierre Lequiller,
30/03/2010, audiencia de Pierre Lellouche, Secretario de Estado encargado
de las cuestiones europeas.
4 - Pierre Lellouche, op.cit
5 – Parlamento
Europeo, comunicado de prensa de 04/05/2010, “SEAE: clarificar la
question du personnel avant d'entamer des négociations formelles”
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