El Tratado de Lisboa decepcionó los partidarios de la integración europea, en particular, porque se abandonó la ambición “constitucional”. Nuevos mecanismos como el "mecanismo de freno" o el refuerzo del control de subsidiariedad no compaginan con el  ideal federal de algunos.

Pero el Tratado de Lisboa incluye disposiciones que permiten adaptar los Tratados sin necesidad de utilizar un procedimiento de revisión por supuesto más complicado y aleatorio. Hace posible, pués, una evolución ulterior de la Unión Europea.

 Cooperaciones reforzadas 

Se trata sin duda del mecanismo más conocido. Se habla a veces de "Europa a diferentes  velocidades". Una cooperación reforzada permite a varios estados miembros de intensificar la integración en ámbitos no previstos por el Tratado, impulsando normas europeas que sólo se aplicarán a ellos.

El Tratado de Lisboa facilita el recurso a esta posibilidad que ya existe hoy día en los Tratados vigentes, y que el Tratado constitucional había conservado. Con arreglo a este ultimo, la participación de un tercio de los Estados miembrios se requería para lanzar una cooperación reforzada (o sea 9 Estados en la UE a 27). El Tratado de Lisboa dispone que el número requerido de Estados se fija en nueve sin exigir además que represente un tercio de los países (artículos  20 del TUE en la versión consolidada, 280A y siguientes y 326 a 334 del TFUE en la versión consolidada).

La autorización de instaurar una  cooperación reforzada resulta de una decisión del Consejo que vota por mayoría cualificada, la Comisión Europea y el Parlamento disponiendo de  un derecho de veto (NB: es de notar, pués, que los diputados de países no afectados por la cooperación reforzada también votan : un tal procedimiento puede obstaculizar la cooperación reforzada). En materia de Política exterior y de seguridad común, se utilizará un procedimiento particular, ya que la autorización de llevar a cabo una cooperación reforzada en este ámbito de concederá mediante décisión del Consejo votada por unanimad, trás consulta previa de la Comisón y del Parlamento.  

 Cláusula de flexibilidad 

El artículo 308 del Tratado de Lisboa (actual artículo 308 del Tratado sobre la CE y artículo 352 del TFUE)  permite a la Unión Europea realizar una acción que no han previsto los Tratados, si se considera  necesaria para lograr uno de los objetivos fijados por éstos.

Si los Tratados vigentes ya contienen una cláusula de este tipo, se redacta de manera más restrictiva:  El artículo 308 del Tratado sobre la CE dispone en efecto: "Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios al respecto, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptará las disposiciones pertinentes". La nueva redacción del artículo 308 en el Tratado de Lisboa permite en cambio de llevar a cabo una acción más amplia puesto que ya no se refiere solo al funcionamiento del mercado interior, sino a las políticas de la Unión europea (a la excepción sin embargo de la Política Exterior y seguridad común). Pero introduce también una restricción con relación a la redacción del artículo 308 hoy en vigor precisando que las medidas definidas sobre la base de la cláusula de flexibilidad no pueden tener por objeto armonizar las legislaciones nacionales si los Tratados exluyen esta armonización.

 «Artículo 308

1. Cuando se considere necesaria una acción de la Unión en el ámbito de las políticas definidas en los Tratados para alcanzar uno de los objetivos fijados por éstos, sin que se hayan previsto en ellos los poderes de actuación necesarios a tal efecto, el Consejo adoptará las disposiciones adecuadas por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo. Cuando el Consejo adopte dichas disposiciones con arreglo a un procedimiento legislativo especial, se pronunciará también por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo.

2. La Comisión, en el marco del procedimiento de control del principio de subsidiariedad mencionado en el apartado 3 del artículo 3 ter del Tratado de la Unión Europea, indicará a los Parlamentos nacionales las propuestas que se basen en el presente artículo.

3. Las medidas basadas en el presente artículo no podrán conllevar armonización alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros cuando los Tratados excluyan dicha armonización.

4. El presente artículo no podrá servir de base para alcanzar objetivos del ámbito de la política exterior y de seguridad común y todo acto adoptado de conformidad con el presente artículo respetará los límites fijados en el párrafo segundo del artículo 25 ter del Tratado de la Unión Europea.».

Cláusulas "pasarelas" 

Estas clausulas permiten, en particular, extender el procedimiento de voto por mayoría cualificada a ámbitos o materias antes sometidas a la unanimidad (artículo 1§56 del Tratado de Lisboa,  48 del TUE y 48  apartado 7). Para eso es necesario de antemano que el Consejo autorice, mediante un voto unanimo, de pasar a la votación por mayoría (esta posibilidad no existe sin embargo para las decisiones relacionadas con la defensa). Dicha decisión del Consejo se notifica a los parlamentos nacionales. Un Parlamento puede oponerse al cambio de procedimiento de voto, a fin que se preserve la competencia constitucional de los parlamentos de aprobar los Tratados (véase el artículo sobre el papel de los parlamentos nacionales).

Cláusulas de revisión

Abarcan el procedimiento de revisión ordinario y una novedad : procedimientos de revisión simplificados.

Como el Tratado constitucional, el Tratado de Lisboa permite ahorrar el recurso al procedimiento - pesado- de revisión ordinario, mediante procedimientos simplificados. Estos se aplican a  las políticas y acciones  internas de la Unión Europea (salvo la politica exterior), siempre que la revisión no conduzca a aumentar las competencias asignadas a la Unión en los Tratados (artículo 1§56 del Tratado de Lisboa, 48 del TUE ). El Consejo Europeo puede adoptar, por unanimidad una revisión de estas políticas previa consulta del Parlamento europeo, de la Comisión y, segun las materias, del Banco central europeo. Además, como se vió en el estudio del papel de los parlamentos nacionales, la revisión debe ser aprobada “por los Estados miembros, de conformidad con sus normas respectivas  constitucionales”, lo que significa que los parlamentos nacionales disponen de un derecho de veto en la medida en que tienen, con arreglo a la constitución nacional, la competencia de aprobar los Tratados. Un segundo procedimiento simplificado es la llamada “cláusula pasarela”  (vease apartado anterior).

La iniciativa del procedimiento ordinario de reforma pertenece al Consejo Europeo. Mejor dicho, el artículo 48 dispone que "  El Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión podrán presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados. Estos proyectos podrán tener por finalidad, entre otras cosas, la de aumentar o reducir las competencias atribuidas a la Unión en los Tratados. El Consejo remitirá dichos proyectos al Consejo Europeo y los notificará a los Parlamentos nacionales" . El Consejo se pronuncia por mayoría simple  y tras previa consulta al Parlamento europeo y a la Comisión

Empieza entonces la secunda fase, que es la aprobación de  "las modificaciones que deban introducirse en los Tratados". El Presidente del Consejo europeo convoca una Convención compuesta de representantes de los parlamentos nacionales, de los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros, del Parlamento Europeo y la Comisión. El Convenio adopta por consenso una recomendación dirigida a una Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros. La reunión de una Conferencia intergubernamental para adopter la revisión del Tratado es un procedimiento clasico en las relaciones internacionales. La novedad es, pués, la asociación  - mediante la Convención - de las otras instituciones, y más particularmente, de parlamentarios. Sin embargo, la convocatoria del Convenio no es una obligación cuando la importancia de las modificaciones no lo justifica. En este caso, el Consejo europeo puede  decidir "por mayoría simple, previa aprobación del Parlamento Europeo" establecer un mandato para una Conferencia de representantes de los Gobiernos de los Estados miembros. Queda por saber como definir con certidumbre lo qu es una reforma  mayor y una reforma que no lo es. La consulta previa obligatoria del Parlamento Europeo podrá tal vez empedir que el Consejo se aproveche indebidamente de su poder de decisión.  

Enfin, la entrada en vigor de la revisión  requiere una ratificación por todos los Estados miembros de conformidad con sus normas constitucionales. El artículo 48 recoje una disposición del Tratado constitucional  conforme a la cual "si, transcurrido un plazo de dos años desde la firma de un tratado modificativo de losTratados, las cuatro quintas partes de los Estados miembros lo han ratificado y uno o varios Estados miembros han encontrado dificultades para proceder a dicha ratificación, el Consejo Europeo examinará la cuestión".

16/04/2009