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En la Unión Europea, el concepto de servicio público
abarca los servicios de interés general - SIG – (servicios cuyas actividades no
son económicas) y los servicios de interés económico general - SIEG – (que
desempeñan actividades económicas). Esta última categoría forma parte de la
primera en la medida en que tiene el mismo objetivo: desempeña actividades que
tienen un caracter de interés general,
o sea un interés particular para la sociedad. Este caracter de interés general
justifica que su ejercicio se someta a una serie de obligaciones cuyo conjunto
corresponde a la misión de servicio público.
Los diferentes tipos de Servicios Públicos en la
"jerga" europea
Más concretamente, los SIEG son actividades económicas de interés general que no se realizarían o que se
realizarían de manera diferente en términos de calidad, de seguridad, de
accesibilidad, de igualdad de trato, de precio, si la sola iniciativa privada
se hiciera cargo de ellas, sin intervención del estado. Las más conocidas son
los servicios postales, el suministro de energía, las telecomunicaciones, los
transportes públicos, y también, en la concepción comunitaria, algunos
servicios sociales como la asistencia sanitaira a personas de edad y descapacitados… A fin garantizar que un SIEG se preste de
conformidad con el interés público, el Estado pude imponer obligaciones
de servicio público a uno o varios proveedores. Los textos comunitarios
recopilan unas cuantas de dichas obligaciones bajo el nombre de servicio
universal que abarca requisitos de calidad del servicio prestado a los
consumidores y los usuarios de un país, cualquiera que sea su
localización geográfica, asi como la exigencia de prestar el servicio a un “precio
accesible” habida cuenta de las condiciones particulares nacionales. La
definición de estas obligaciones de servicio universal específicas fue
realizada en el contexto de la liberalización del mercado europeo de las
comunicaciones electrónicas, las actividades postales y los transportes.
Al desempeñar actividades económicas, los SIEG se rigen por las normas de competencia y del mercado interior siempre
que, sin embargo, estas ultimas no obstaculizen la realización de la
misión específica que se les asigna.
En comparación con los SIEG, los SIG en el sentido más propio del término
(a los que es más adecuado llamar Servicios no
económicos de interés general - SNEIG) reúnen actividades no económicas, como
las funciones vinculadas con el ejercicio de la autoridad pública (ejército, policía, justicia…) y las funciones exclusivamente sociales, que se
caracterizan por la ausencia de contrapartida económica o por el hecho
de que el precio que paga el usuario no se correlaciona al coste
efectivo de la prestación (p.ej.: gestión de regímenes de seguridad social que
persiguen un objetivo exclusivamente social, basado en el principio de
solidaridad, con prestaciones independientes de la cuantia de las cotizaciones;
enseñanza pública). No se someten a una legislación
específica de la UE, y tampoco a las normas del Tratado relativas al mercado
interior y a competencia. Pero ciertos aspectos de su organización
pueden ser regulados por otras disposiciones generales del Tratado, tal el
principio de no discriminación, por ejemplo.
A medio camino entre los dos tipos de servicios públicos, existe una
categoría "híbrida": los servicios sociales de interés general (SSIG)
a los que se considera en principio como actividades no económicas. Incluyen, además
de los regímenes legales de seguridad social basados en la solidaridad,
servicios fundamentales dirigidos directamente a la persona (por p.ej.: lucha
contra el desempleo, la toxicomanía, formación, reinserción profesional,
inclusión de las personas, alojamiento social) y pertenecen a la categoría de
los SIG. Pero la naturaleza no económica de la actividad no siempre es facil de
determinar (la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea se
limita a dar una definición “negativa” de este concepto al precisar que el
carácter social de un servicio no es, por sí mismo, suficiente para considerar
que el servicio en cuestión no es una actividad económica). Por su parte, la
Comisión expusó su "doctrina" en dos comunicaciones: la Comunicación
“Aplicación del programa comunitario de Lisboa. Servicios sociales de interés
general en la Unión Europea ” (1) y la comunicación sobre “los servicios de
interés general, incluidos los servicios sociales de interés general: un nuevo
compromiso europeo” (2). Ciertos SSIG podrían ser calificados de SIEG y las normas del mercado interior y el derecho de competencia se
aplicarían.
¿Qué normas?
La frontera entre las distintas categorías de “servicios públicos”
depende de la manera en que una sociedad juzga necesaria la intervención
pública en un momento y en un territorio dados. Una orientación liberal lleva a
reducir el ámbito de los SIG/SNEIG a fin de someter más actividades a la ley
del mercado. Al contrario, el compromiso en pro del “estado protector” se manifiesta, en particular, por la importancia del sector de
los SIG/SNEIG (o sea de de la categoría la más regulada y estrechamente sujeta
al control público). La cuestión es una causa permanente de conflictos entre los
partidarios del mercado y de la liberalización más amplia posible de las
actividades “económicas” y los defensores de la idea que existen
necesidades cuya satisfacción no puede confiarse a las solas empresas privadas
con el riesgo que solo prevalga la ley del lucro.
Tambien es necesario saber que normas (nacionales o comunitarias)
deben aplicarse a tal o cual categoría de servicios. En particular: ¿en qué
medida las autoridades públicas pueden ayudar al suministro de servicios
públicos que entran en el campo de la actividad económica? ¿Es esta ayuda una
ayuda estatal que puede ser prohibida por ser incompatible con el mercado
interior en virtud de las normas europeas sobre ayudas estatales? ¿Qué
requisitos deben cumplirse para que sea autorizada por los Tratados europeos?
En ciertos casos, responder a estas cuestiones no es fácil, y, a raíz de ello,
las autoridades públicas locales que financian servicios públicos padecen una
inseguridad juridíca, aunque la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la
Unión Europea (en particular, en su sentencia Altmark de 24 de julio de 2003) y
la comunicación de la Comisión de 2005 (paquete “Monti-Kroes”) hayan aportado
aclaraciones (3). Pero los conceptos de SIEG, SNIEG y SIG son evolutivos y la
intervención de las autoridades públicas también. En función del entorno
económico, de las tradiciones nacionales o del contexto jurídico, una
prestación de servicios puede entrar en una categoría u otra.
Esta es la razón
por la que la Comisión Europea publica con regularidad documentos con el fin de
explicar los principios y las normas aplicables. Los últimos se hicieron
públicos el 20/12/2011. Revisan los textos de 2005.
Sigue
1 - COM(2006) 177 final, 26 de avril de 2006
2 - COM(2007) 725 final, 20 de noviembre de 2007
3 – Ver el artículo - en francés: Financement des services d’intérêt économique général
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