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En el marco de las medidas
de lucha contra el terrorismo la Unión europea adoptó en 2002 un reglamento
cuyo objeto es «establecer y aplicar las medidas comunitarias adecuadas para
prevenir actos de interferencia ilícita contra la aviación civil» (1).
Varios reglamentos han
sido posteriormente adoptados por la Comisión europea a fin de dar aplicación
al reglamento, particularmente en
cuanto a las normas básicas comunes relativas a las medidas de seguridad aérea.
El primer de estos es el reglamento nº 622/2003 que dispone en su
segundo considerando: « De
conformidad con el Reglamento nº 2320/2002 y para prevenir actos ilegales,
las medidas fijadas en el anexo al presente Reglamento deberían ser secretas y
no publicarse » (2). El mismo considerando esta incluído en los reglamentos
posteriores y, aunque todos ellos prevean que « No obstante, los pasajeros
deben estar claramente informados de las normas relativas a los artículos que está
prohibido introducir en las aeronaves», los textos publicados no conteníen una lista de los artículos
prohibidos accesible para el público.
La legalidad del
reglamento de aplicación
aérea fue cuestionada por un pasajero que había sido interceptado en
septiembre de 2005 en el control de seguridad del aeropuerto de Viena-Schwechat porque su equipaje de mano contenía raquetas de tenis y que se
trataba supuestamente de artículos prohibidos. No obstante Gottfried Heinrich
embarcó en el avión con las raquetas en su equipaje. Los agentes de seguridad
le mandaron entonces desembarcar.
Posteriormente, el Sr. Heinrich interpuso un recurso ante
el Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich y el tribunal
austriaco remitió varias cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas para saber si el
si el reglamentos o partes de ellos tienen fuerza jurídica obligatoria a pesar de no haber
sidos publicados en el Diario Oficial.
Las disposiciones
relevantes del Derecho comunitario relativas a la publicación o al acceso del
público a los documentos de las instituciones de la Unión Europea son
- el artículo 254 CE que dispone:«1.Los reglamentos, las directivas y
las decisiones adoptados con arreglo al procedimiento previsto en el artículo
251 ... se publicarán en el Diario Oficial de la Unión Europea [...] 2. Los reglamentos del Consejo y de
la Comisión, así como las directivas de estas instituciones que tengan como
destinatarios a todos los Estados miembros, se publicarán en el Diario Oficial
de la Unión Europea [...] 3. Las demás directivas, así
como las decisiones, se notificarán a sus destinatarios y surtirán efecto a
partir de tal notificación.»
- el artículo 255 CE que
establece: «1.Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona
física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro,
tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y
de la Comisión, con arreglo a los principios y las condiciones que se
establecerán de conformidad con los apartados 2 y 3. 2.El
Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, determinará
los principios generales y los límites, por motivos de interés público o
privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos,
en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado de
Ámsterdam. 3. Cada
una de las instituciones mencionadas elaborará en su reglamento interno
disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos.»
- y el Reglamento que
preve las modalidades de acceso a los documentos a fin de
« garantizar de la manera más completa posible el derecho de acceso del
público a los documentos y determinar los principios generales y los límites
que han de regularlo de conformidad con el apartado 2 del artículo 255 del
Tratado CE» (3).
Aunque el Tribunal de Justicia no haya todavía juzgado
el asunto, es posible tener un indicio del contenido de la futura
sentencia gracias a las conclusiones de la Abogada general (4).
Esta preconiza que el reglamento se declare
inexistente con motivo de que “ la
irregularidad que vicia al Reglamento nº 622/2003 (en su versión
modificada) –vulneración persistente e intencional de los requisitos de publicación
obligatoria del artículo 254 CE, apartado 2, respecto a la sustancia íntegra
del Reglamento– es de una gravedad tan evidente que no puede ser tolerada por
el ordenamiento jurídico comunitario » (punto 108 de las conclusiones).
La Abogada general recuerda que el Tribunal de Justicia ha declarado que el
principio de seguridad jurídica se opone, en general, a que un acto comunitario
comience a producir efectos en una fecha anterior a la de su publicación, y que
ese principio sufre escasas excepciones (5). Y concluye : « En
consecuencia, es limitado el soporte jurisprudencial a favor de la tesis de que
los actos jurídicos comunitarios pueden tener efectos jurídicos incluso cuando
aún no han sido publicados » (punto 82). A fortiori, cuando nunca se
ha pretendido publicarlos…Más, la jurisprudencia relativa a la obligación de
notificar las decisiones individuales a las personas a quienes se aplican
censura la falta de notificación anulando la decisión.
Resulta, pués, que el deber
de publicar los reglamentos es "inequívoco
y no admite excepciones". Un anexo es parte integrante de
un acto legislativo, y disponer lo contrario permitiría que el legislador eludiera los
requisitos de publicación mediante el simple expediente de establecer disposiciones sustantivas en un anexo no publicado. Esto
es precisamente lo que sucedió en el presente asunto : « el lector no
puede averiguar los efectos del Reglamento sin conocer el anexo, ya que éste
contiene la sustancia íntegra del Reglamento ». La explicación otorgada
por la Comisión para justificar la ausencia de publicación es insuficiente.Pero
"una motivación más completa tampoco habría bastado para exceptuar la completa
publicación del reglamento", subraya la
Abogada general que califica además la
postura de la Comisión de « absurda » (punto 66) (6).
Esta demostración
« implacable » debería lógicamente tener por consecuencia que el
Tribunal adopte las conclusiones de su Abogado general y, como esta lo propone,
declare el reglamento inexistente. Pero cabe recordar que la opinión del Abogado General no vincula al Tribunal de
Justicia .
14/04/2008
1 - Reglamento
nº 2320/2002 de 16 de
diciembre de 2002 por el que se establecen normas comunes para la seguridad de la aviación civil, DO L 355).
2 - Reglamento (CE) nº
622/2003 de la Comisión, de 4 de abril de 2003, por el que se establecen las
medidas para la aplicación de las normas comunes de seguridad aére, DO L 89
3 - Reglamento nº 1049/2001 de 30 de mayo de 2001, relativo
al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de
la Comisión, DO L 145
4 -
10/04/2008, Conclusiones del Abogado
general en el asunto C-345/06, Gottfried Heinrich
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