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La France obtient gain de cause contre la Commission européenne au nom du principe de précaution

 

Dans une ordonnance du 28/09/2007, le juge des référés du Tribunal de Première Instance des Communautés européennes suspend l’application des décisions qu’avait prises la Commission européenne afin d’assouplir les mesures de police sanitaire applicables au troupeau d’ovins ou de caprins dans lequel un cas d’encéphalopathie spongiforme transmissible (EST) a été détecté.

Ces dernières années, la crise connue sous le nom de « vache folle » a conduit l’Union européenne à prendre des mesures réglementaires de lutte  contre la propagation des encéphalopathies spongiformes transmissibles, maladies dont font partie l’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) et la tremblante du mouton. Ces mesures étaient, notamment l’interdiction de nourrir les animaux au moyen de protéines animales sous la forme de farines de viande et d'os, l’embargo sur le bœuf britannique, le retrait de la chaîne alimentaire humaine et animale de certains tissus (encéphale, moelle épinière, intestins), des programmes de surveillance  et de suivi et , également, l’abattage des troupeaux atteints de tremblante . Au titre de ces dernières mesures, les troupeaux dans lesquels un cas d’EST avait été détecté étaient entièrement abattus. Cependant, constatant les progrès réalisés dans la fiabilité des tests de détection utilisés pour distinguer l’ESB de la tremblante classique et atypique, la Commission européenne avait proposé d’adopter des mesures moins drastiques et de ne plus recourir systématiquement à l’abattage de la totalité du cheptel. Elle proposait également de ne plus imposer la destruction des carcasses des animaux abattus dans les cheptels infectés et de permettre leur mise à la consommation humaine en cas de résultat négatif des tests rapides de dépistage.

Le gouvernement français avait saisi l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) pour avoir son avis sur ces propositions. L’AFSSA avait rendu un avis négatif en soulignant qu’il subsistait des incertitudes sur fiabilité des tests de discrimination et  la transmissibilité à l’homme des souches d’EST autres que l’ESB. Elle recommandait donc le maintien de la réglementation communautaire en vigueur. A la suite de l’avis de l’AFSSA, la Commission européenne avait à son tour consulté l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) qui avait, quant à elle, rendu un avis concluant à l’absence de danger pour la santé humaine de l’assouplissement des meures de police sanitaire proposé. Confrontée à deux appréciations des risques divergentes, la Commission avait demandé des consultations supplémentaires, à la suite desquelles deux organismes étaient parvenus à une position commune. La Commission avait alors adopté le 26 juin 2007, un règlement (règlement 727/2007) allégeant les mesures de police sanitaire, après avoir obtenu le feu vert du comité permanent de la chaîne alimentaire et de la sécurité des aliments (CPCASA) où siègent les représentants des états (1).

Le règlement a été aussitôt contesté par la France qui a formé un recours en annulation le 17/07/2007, pour violation par la Commission du principe de précaution, aussi bien en ce qui concerne l’évaluation que la gestion du risque. Le recours était assorti d’une demande en référé pour obtenir le sursis à exécution du règlement attaqué en attendant  que le tribunal se prononce sur le recours principal.

C’est donc cette demande en référé qui fait l’objet de l’ordonnance qui vient d’être prise par le juge communautaire. Et c’est une première satisfaction pour la France.

Le juge rappelle tout d’abord que : « Le sursis à l’exécution et les mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts du requérant, qu’ils soient édictés et sortent leurs effets dès avant la décision au principal ». La mise en balance des intérêts en présence est également un des éléments d’appréciation que le juge doit prendre en compte le cas échéant.

Le principe de précaution suppose que de mesures de protection de la santé puissent être prises par les autorités compétentes, lorsqu’il existe des incertitudes sur l’existence ou la portée de risques pour la santé des personnes, sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées. En revanche, précise le juge «  lorsque des éléments nouveaux modifient la perception d’un risque ou montrent que ce risque peut être circonscrit par des mesures moins contraignantes que celles existantes, il appartient aux institutions, et notamment à la Commission, qui a le pouvoir d’initiative, de veiller à une adaptation de la réglementation aux données nouvelles » (considérant 61). En la matière le législateur communautaire doit disposer d’un large pouvoir d’appréciation car il est conduit à faire des choix de nature politique, économique et sociale fondés sur des appréciations complexes. Le contrôle du juge doit donc s’exercer dans le respect de cette marge d’appréciation nécessaire, ce qui signifie qu’il doit se limiter à examiner si l’exercice d’un tel pouvoir d’appréciation n’est pas entaché d’une erreur manifeste ou d’un détournement de pouvoir ou encore si le législateur n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation (considérant 67).

Or, relève le juge il apparaît, en l’espèce, que la Commission européenne « a non seulement expurgé, sans justifications … une partie des conclusions de l’EFSA, mais a également reproduit de manière inexacte la partie des conclusions qu’elle a conservée » (considérant 75). Ainsi, alors que l’EFSA avait indiqué que les tests de différenciation « semblent » aujourd’hui fiables, la Commission avait mentionné dans l’exposé des motifs du règlement  n° 727/2007 que ces tests « sont » fiables. En outre, le juge estime « non dépourvu de pertinence » l’argument de la France mettant en doute la gestion du risque par la Commission au motif que les nouvelles dispositions résultant du règlement 727/2007 ne permettraient pas de circonscrire le risque que présentent les EST pour la santé humaine (considérant 116).

Les conditions d’octroi du sursis à exécution tenant à sa justification à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) sont donc remplies.

De même, la condition d’urgence est bien remplie. Un préjudice grave et irréparable peut être invoqué lorsqu’il existe une « probabilité suffisante qu’il se réalise » démontrée par les faits. En l’occurrence, c’est le cas estime le juge. L’afflux sur le marché de viandes provenant d’animaux issus de troupeaux atteints par une EST qui, en vertu des textes antérieurs au règlement n° 727/2007, auraient été mis à mort et détruits, permet, en effet, de considérer comme sérieux l’argument d’un risque accru pour la santé humaine, compte tenu des incertitudes scientifiques.

Enfin, la confrontation des intérêts en présence, à savoir la protection de la santé publique, d’une part,  des considérations économiques telles que le coût du maintien de la législation en vigueur et les contraintes imposées aux exploitants agricoles, d’autre part, conduit le juge là encore à prononcer le sursis à exécution. Car, si la suspension de l’application du règlement contesté aurait simplement pour effet, en cas de rejet du recours au principal, d’en avoir retardé l’entrée en vigueur, en revanche son application immédiate  aurait pour conséquence la mise sur le marché de viandes potentiellement dangereuses pour les consommateurs et l’annulation postérieure du règlement par le juge ne pourrait rien y changer.

Cette décision du juge des référés ne préjuge pas de la décision qui sera prise lors de l’examen au fond. Mais s’il est impossible de savoir quel sera le sort fait à la demande d’annulation du règlement 727/2007, l’ordonnance rendue fait pencher la balance du côté de la France, au nom du principe de précaution.

 

02/10/2007


 

1- Règlement n° 727/2007 de la Commission, du 26 juin 2007, modifiant les annexes I, III, VII et X du règlement n° 999/2001 fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l’éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles

2- Ordonnance du juge des référés du Tribunal de première instance du 28/09/2007,  dans l'affaire T-257/07R,  République française / Commission des Communautés européennes)