Una historia mobediza: etapas y evolución

1- El sistema de origén

La ambición de construir una unión siempre más estrecha entre los pueblos europeos se convertió en una meta al terminarse la segunda guerra mundial que desgarró el continente europeo. Eso explica la creación de organizaciones internacionales : el Consejo de Europa en 1949, y sobretodo, las Comunidades Europeas. Estas se distinguen de las organizaciones internacionales " clàsicas " (ONU, por ejemplo) gracias a ciertos elementos de supranacionalidad, como la delegación de una parte de la soberanía (es decir; el poder autonomo de decisión) de los estados miembros en las instituciones comunes. Los procedimientos de decisión (la votación por mayoría cualificada sustituye la unanimidad) y la adopción de un derecho comunitario de aplicación directa en los estados miembros demuestran el caracter específico de las Comunidades Europeas.

Las Comunidades Europeas nacen en los años cincuenta. Son tres : la Comunidad Ecconómica del Carbón y del Acero (CECA creada en 1951 por el Tratado de Paris) , seguida, en 1957, por la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA) y la Comunidad Económica Europea (CEE) . La CEE es la màs emblemótica de la construcción comunitaria y la fuente principal del derecho comunitario.

Su objeto es más amplio que el de la CECA y de la CEEA. El artículo 2 del Tratado firmado a Roma fija cinco objetos principales :
-promover un desarollo armonioso de las actividades ecónomicas en toda la Comunidad
-garantizar una expansión continua e equilibrada
-asegurar una estabilidad aumentadad
-favorecer la elevación rápida del nivel de vida
-instaurar relaciones más estrechas entre los estados miembros
Para alcanzar esos fines, el Tratado prevé de establecer un mercado común y de acercar las políticas ecónomicas de los estados.

……

El nuevo Tratado de la Unión Europea firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, modifica el artículo 2. Los objetos 1 y 2 son mantenidos pero el nuevo texto añade " un crecimiento sostenible y no inflacionista " que respecte el medio ambiente , " un alto grado de competitividad y de convergencia de los resultados económicos , un alto nivel de empleo y de protección social , la igualdad entre el hombre y la mujer, un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros "

Los medios que permitiran lograr esos objetos son reforzados. El Tratado prevé , además del mercado común, de establecer políticas comunes en diferentes dominios, y de crear una Unión Económica y Monetaria (UEM) cuya mayor característica es el nacimiento de la moneda única europea, el euro. La " Comunidad Europea " reemplaza la Comunidad Ecónomica Europea. Esa nueva denominación es la señal de la voluntad de los estados de progresar hacia una unión no solo ecónomica sino tambien política, cultural y social (como lo revela la emergencia de una ciudadanía europea).

Tres elementos, llamados " pilares " constituyen el cimiento de la nueva Unión creada por el tratado de Maastricht:
-El primer pilar abarca el sistema de los tratados de Roma y de Paris : la Comunidad Europea, La CEEA y la CECA. Diferentes enmiendas y añadidos reforzan y extienden las competencias comunitarias y reforman el procedimiento decisional. El principio de subsidiariedad debe permitir de determinar cuales son las competencias comunitarias y cuales son las competencias de los estados al disponer que la Comunidad es competente para actúar cada vez que un objeto no se puede lograr de forma satisfactoria al nivel de los los estados. De esa forma, la competencia comunitaria no debe reemplazar la los estados sino completarla. Las tres comunidades que componen el primer pilar constituyen tres personas jurídicas distintas (con instituciones comunes trás la fusión realizada en 1965 : La Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo). En cuanto a la Unión Europea, carece de personalidad jurídica.
-El segundo pilar se compone de la Polìtica Exterior y de Seguridad Común (PESC) .
-El tercero pilar establece una cooperación entre los estados en lo que se trata de justicia, policìa e aduanas : ese pilar es la JAI, o sea Justicia y Asuntos de Interior.

Al contrario del primer pilar, los segundo y tercero pilares funcionan con procedimientos intergubernamentales : los estados se limitan en cooperar sin transferencia de soberanía hacia las instituciones comunitarias. Por consiguiente, los procedimientos decisionales no permiten asociar el Parlamento Europeo a la elaboración de las normativas y la unanimidad suele ser la regla para la votación, salvo unas escasas excepciones (aplicación de las acciones comunes decididas por el Consejo en el marco de la PESC)


Esa estructura con pilares ha sido criticada por ser demasiado e inutilmente compleja. En efecto, como es posible evitar que uno confunda la Unión ,representada por la Presidencia del Consejo y competente en ciertas materias, y la Comunidad, representada por la Comisión y competente en otras ? Otra crìtica enfoca el hecho que los procedimientos en el marco de la JAI y de la PESC privilegian la soberanía de los estados, cuando la originalidad de la construcción comunitaria es precisamente de favorecer ciertas transferencias de soberanía.

Al acercarse la perspectiva de la ampliación de la Unión , la cuestión de la reforma del funcionamiento de la organización se ha vuelto más urgente. Pueden mantenerse las reglas vigentes en la Europa ampliada sin que peligre la parálisis del sistema ?

El procedimiento decisional en el Consejo permite de hacerse una idea de las dificultades que se tienen que resolver. Ciertas materias (por ej : revisión de los tratados, armonización de las reglas fiscales nacionales) requieren votación por unanimidad. Los riesgos de bloqueo aumentan entonces a medida que aumenta el número de estados miembros. Por otra parte, una caractéristica de la construcción comunitaria es la posibilidad de tomar decisiones por mayoría cualificada de los estados miembros (incluso, en ciertas materias, por mayoría simple) y no exclusivamente por unanimidad como suele ser la regla en las organizaciones internacionales tradicionales. Trás las diferentes revisiones de los tratados comunitarios, el ámbito de la mayoría cualificada se ha extendido, manifestando la voluntad de ir más allá de una simple cooperación ecónomica entre estados para conseguir una intregación, ya que en ese sistema, un estado que no ha votado una decisión está sin embargo obligado de aplicarla.

En el sistema de la mayorìa cualificada, los votos de los estados se ponderan con arreglo a la importancia de sus poblaciones. Los " grandes " estados (Alemania, Francia, Italia, Reino Unido) disponen de un nombre de votos más importante que los " pequeños " estados. Pero esa ponderación no conduze a una estricta equivalencia entre los votos (46%) de los " grandes " estados y su peso demográfico (70% de la poblaciòn de la Unión). Por consiguiente, esos estados ,aúnque estando de acuerdo, no pueden imponer una decisión ya que no reunen la mayoría de los votos y, por otra parte, uno o dos " grandes " estados pueden ser obligados de aplicar una decisión votada por una coalición de " grandes " y " pequeños " estados.

En la Unión ampliada , es necesario disponer de una nueva ponderación de los votos.

Para que la ampliación sea un éxito, los estados habían decidido reformar la Unión durante la Cumbre intergubernamental cuyo resultado fue el tratado de Amsterdam firmado el 2 de octubre de 1997.

Pero cabe notar que el tratado de Amsterdam, asi como el tratado de Niza del 26 de febrero de 2001 no han conseguido ese objeto a pesar de ciertas modificaciones realizadas. Es probable que la ausencia de una visión común del futuro de la Unión explica esos resultados juzgados desilusionantes por los partidarios de la integración europea. La reforma queda por hacer a fin de resolver cuestiones importantes como el reparto de las competencias entre la Unión y los estados, el estatuto de la Carta de los derechos fundamentales, la simplificación de los tratados, la posición de los Parlamentos nacionales en el edificio comunitario.

El Tratado confirma la estructura en pilares y extiende los objetos generales de la Unión (particularmente, la promoción del empleo se alza al rango de cuestión de interès común). Los derechos de los ciudadanos europeos son reforzados (por ej, mejor protección de los derechos fundamentales) . La Comunidad Europea se beneficia con nuevas transferencias de competencias como, por ejemplo, la política social alzada al rango de polìtica común . Algunas de esas competencias provienen del pilar JAI (aspectos relacionados con la libre circulación de las personas, control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y protección de los ciudadanos de países terceros, cooperación judicial en materia de asuntos civiles) (1). En el marco de la creación de un espacio de libertad, de seguridad y de justicia, el Convenio de Schengen está incluído en el Tratado de Amsterdam (el Convenio de Schengen autoriza la libre circulación de las personas sin control a las fronteras y organiza la cooperación entre los países, con condidiones particulares para en Reino Unido, Irlanda y Dinamarca).

El Tratado extiende tambien el ámbito de aplicación de la votación por mayoría cualificada en el Consejo.

Una innovación notable del Tratado de Amsterdam es el concepto de de integración diferenciada con arreglo al cual los estados que desean ampliar su collaboración pueden trabar cooperaciones reforzadas.

A semejanza del Tratado de Amsterdam el Tratado de Niza no finaliza la reforma de la Unión.
-Esa nueva revisión ataña sobre todo los aspectos intitutionales. Las reglas de la votación por mayoría cualificada cambian (el cambio sera efectivo a partir del 1 de enero de 2005) asi como la ponderación de los votos. El ámbito de aplicación de la mayoría cualificada se extiende a nuevas materias (por ej. : política comercial común y acuerdos relativos a los servicios y a la propriedad intelectual, cooperación judicial civil, política de cohesión econ?2mica y social…).
-La composición y el funcionamiento de las principales instituciones (Parlamento Europeo, Comisión europea, Tribunal de Justicia) son retocados. El número de miembros de la Comisión es limitado. Hoy en día, cada estado esta representado en la Comisión (los " grandes " estados teniendo dos comisarios) y el número total de comisarios es de veinte desde 1995. Por no cambiar ese sistema, la Comisiòn se compondrìa de 35 miembros una vez la Unión ampliada, con riesgos importantes de no poder funcionar. Para evitar una parálisis de la Comisión, el Tratado de Niza preve que el número de comisarios cesara de crecer cuando la Unión alcanze 27 miembros. Enfin, los poderes del Presidente de la Comisión son reforzados y el Tratado modifica su modo de designación (votación por mayoría cualificada de los miembros del Consejo trás la aprobación del Parlamento Europeo).
-El Tratado de Niza confirma y facilita la posibilidad de recurrir a cooperaciones reforzadas . El número mínimo de estados requerido para emprender tales cooperaciones esta fijado a ocho. Por otra parte, el nuevo Tratado suprime el derecho de veto que permetía a un estado de oponerse al establecimiento de una cooperación reforzada.

1-Se llama ese prodedimiento con el nombre de comunitarización: la comunitarización corresponde a la transferencia de un sector que depende, en el marco institucional de la Unión, del método intergubernamental (segundo y tercer pilares) al método comunitario (primer pilar).