Contrôles aux frontières intérieures de l'espace Schengen: les états décident seuls

Le 07/06/2012, le Conseil a approuvé à l'unanimité la réforme du volet "rétablissement provisoire des frontières" des règles de l'espace Schengen. Il s'agit d'un compromis entre les propositions de la Commission européenne et la position du gouvernement français précédent qui demandait un rétablissement plus facile des contrôles des frontières et avait agité la menace d'un rétablissement unilatéral de ces contrôles si la France n'obtenait pas satisfaction.

Les états ont tout d'abord convenu de renforcer les évaluations et le suivi de la façon dont les frontières de l'espace Shengen sont gérés.

Pour ce qui est du rétablissement temporaire des contrôles aux frontières, le texte ajoute un nouveau motif à ceux qui existaient déja.

Plus précisément, il prévoit trois hypothèses.

Les deux premières sont deux aspects du motif général actuellement prévu par le code Schengen des frontières (règlement n°562/2006 du 15 mars 2006 ), qui est le cas de "menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure".

Conformément aux règles actuelles un pays pourra donc rétablir unilatéralement les contrôles aux frontières si des circonstances exceptionnelles le justifient:

Des événements d'ampleur comme des manifestations sportives internationales (par exemple, euro de football), des meetings politiques, des événements internationaux (ex: sommet du G20)...: la réintroduction des contrôles aux frontières est limitée à une durée de trente jours avec la possibilité de la prolonger pour la même période sans que la durée totale puisse excéder six mois. Le pays concerné doit informer ses partenaires et la Commission au plus tard quatre semaines avant la date prévue pour le rétablissement des contrôles (dans certaines circonstances, le délai peut être raccourci). Le pays doit fournir toutes les informations nécessaires sur le contenu et la durée des mesures décidées ainsi que sur les raisons qui les motivent. La Commission peut émettre un avis sur cette notification après des consultations avec les autres états membres.

L'urgence: en cas d'urgence, comme par exemple, lors d'une attaque terroriste, la réintroduction des contrôles aux frontières peut être effectuée immédiatement. Sa durée est limitée à dix jours avec un renouvellement possible par périodes de vingt jours, sans qu'au total la durée puisse être supérieure à deux mois.

La troisième hypothèse dans laquelle les contrôles aux frontières pourront être rétablis prend place dans le cadre du mécanisme d'évaluation de Schengen sous l'intilué: mesures spécifiques en cas de défaillances graves dans l'exercice des contrôles aux frontières extérieures de l'espace Schengen. Elle concerne des " manquements graves et persistants aux frontières extérieures". Il s'agit donc de l'hypothèse dans laquelle un état membre ne remplit pas ses obligations et s'avère incapable de gérer ses frontières, soit parce qu'il est inefficace, soit parce qu'il est débordé par des pressions migratoires très fortes.

Certains états sont dans le collimateur. C'est par exemple le cas de la Grèce dont la Commission constate dans un rapport sur le fonctionnement de Schengen récemment publié , que "la Grèce subit une pression considérable en raison du nombre important de ressortissants de pays tiers entrant sur son territoire". Mais, ajoute la Commission, si les afflux importants de migrants auxquels se trouve confrontée la Grèce sont difficiles à gérer, on constate aussi dans ce pays des "déficiences graves du système grec d'asile et par la violation des droits fondamentaux" qui nécessitent un "suivi étroit" pour "s'assurer du respect, par la Grèce, de ses obligations juridiques et veiller à ce qu'elle bénéficie de tout l'aide nécessaire à cette fin" (1).

Dans l'hypothèse de manquements d'état, le pays membre qui a une frontière commune avec le pays défaillant pourra rétablir temporairement les contrôles à la frontière commune. Mais il ne le pourra qu'après qu'une évaluation de l'application des règles de Schengen ait mis en évidence de graves carences d'un état dans le contrôle de la portion de fontières extérieures dont il a la charge. Cette évaluation résulte du rapport sur le fonctionnement de Schengen que présente la Commission européenne. Sur la base de ce rapport la Commission peut recommander à l'état concerné le déploiement d'équipes de garde frontières européens conformément au règlement Frontex et lui demander quelles sont les mesures stratégiques qu'il envisage pour remédier à la situation. Si l'état continue à négliger ses obligations pendant trois mois, et en tout dernier ressort, c'est à dire après avoir tout tenté pour aider le pays (par exemple, en mobilisant des aides techniques dans le cadre de Frontex, d'Europol...) sans que cela ait donné de résultat, le Conseil peut recommander la réintroduction de controles par le ou les états affectés tout le long des frontières intérieures ou à différents points de celles-ci. Comme dans les deux premières hypothèses, les " manquements graves et persistants aux frontières extérieures" doivent constituer une menace importante pour l'ordre public ou la sécurité interne. Le rétablissement des contrôles doit être limité à six mois. Il peut être reconduit par périodes semestrielles pour une durée totale qui ne peut pas être supérieure à deux ans.

Si cet accord écarte la possibilité du rétablissement unilatéral des contrôles par un état, on le voit, la procédure est largement dans les mains des états (le Conseil) qui a signifié son intention de décider seul. La Commission européenne pour sa part fait grise mine car elle n'a pas obtenu d'avoir la main sur les décisions de rétablissement des contrôles temporaires aux frontières comme elle le prévoyait dans sa proposition.

Quant au Parlement européen, il est vent debout contre la délibération du Conseil et prévient qu'il pourrait aller si c'est possible jusqu'à attaquer cette décision en justice, en demandant son examen par la Cour européenne. Dans un communiqué de presse du 09/06/2012, le Parlement dénonce une décision unilatérale des états qui exclue de la décision de restreindre la liberté de circulation des personnes les représentants des citoyens alors qu'il s'agit d'un sujet relevant des droits individuels fondamentaux, et qui réduit le parlement à un rôle de « simple observateur ». Ce « passage en force, sans aucune consultation des institutions, risque de poser problème dans la coopération ultérieure du Conseil avec la Commission et le Parlement, et pourrait mettre en danger le processus de codécision » prévient le Parlement. Les différents groupes politiques ont dénoncé une évolution qui « favorise la prise de décisions opaques, prises dans le secret des bureaucraties et des cénacles privés ». Daniel Cohn-Bendit, pour les Verts a souligné que « tout décision de réintroduire, temporairement, des contrôles aux frontières » doit être soumise « à une approbation au niveau européen, et non laissé à l'appréciation des esprits étriqués et individualistes des Etats membres". Cela promet de l'ambiance cette semaine, les propositions de réforme de l'espace Shengen devant être soumises au vote de la commission des libertés civiles du Parlement aujourd'hui, 11/06/2012, et les eurodéputés ayant demandé par ailleurs à la présidence danoise de l'Union européenne d'organiser un débat à propos de la décision du Conseil.