Procédures "allégées" pour ratifier le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance

Signé en début d'année par les états de l'Union européenne (à l'exception du Royaume-Uni et de la République tchèque) le "Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'Union économique et monétaire" (voir l'article: La construction communautaire s'enrichit (s'alourdit) d'un nouveau traité) est à présent dans sa phase de ratification nationale, sans laquelle il ne peut entrer en vigueur. Plus précisément, il faut que douze états au moins l'aient ratifié pour qu'il soit applicable. Cette ratification a déja eu lieu dans huit pays membres: la Grèce, le Portugal, la Slovénie, la Suède, le Danemark, la Lettonie, la Roumanie et l'Irlande (cette dernière ayant été la seule à le faire par referendum).

En France, la ratification du TSCG est un des dossiers chauds de la rentrée, car les dispositions contenues dans la partie appelée "pacte budgétaire" sont très controversées, et ce n'est pas l'ajout, le 29 juin 2012, d'un volet "pacte de croissance" au traité ni d'autres avancées importantes comme la décision de créer une union bancaire européenne qui ont fait taire les critiques de ceux qui voient dans le pacte budgétaire, qui une perte de souveraineté inadmissible, qui une condamnation à l'austérité budgétaire pour une période indéfinie.

Peu soucieux de raviver les antagonismes exacerbés à l'occasion de la campagne referendaire sur le traité constitutionnel européen en 2005, François Hollande a choisi de faire vite et d'éviter les procédures lourdes et hasardeuses pour le sort du traité. Pas de referendum, donc, mais une ratification parlementaire. Deuxième écueil à éviter: la procédure de révision de la Constitution éventuellement nécessitée par l'intégration dans le droit français de la "règle d'or" de l'équilibre budgétaire prévu par le traité. Pour s'assurer que la révision n'était pas un préalable nécessaire à la ratification du traité, le Président de la République a saisi le Conseil constitutionnel le 13 juillet 2012, conformément à l'article 54 de la Constitution.

Ce dernier a rendu sa décision le 9 aout (Décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012). Le Conseil y fait une analyse du traité et plus particulièrement du titre III qui contient les règles qui garantissent la discipline budgétaire (le « pacte budgétaire »):

Exigence d'équilibre des budgets des administrations publiques des États ("règle d'or" comme on l'appelle en France) de l'article 3-1 du TSCG: pas de nouveauté dans cette disposition, estime le Conseil constitutionnel qui relève que "la France est d'ores et déjà tenue tenue de respecter les exigences résultant de l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, relatif à la lutte contre les déficits excessifs des États, ainsi que du protocole n° 12, annexé aux traités sur l'Union européenne, sur la procédure concernant les déficits excessifs"... (considérant 15). Ces règles ont été progressivement durcies par différents règlements et les dispositions du TSCG ne font que poursuivre cette évolution en reprenant en les renforçant les engagement qui existent déja sans procéder à des transferts de compétences en matière de politique économique ou budgétaire. Par conséquent: "pas plus que les engagements antérieurs de discipline budgétaire, l'engagement de respecter ces nouvelles règles de discipline budgétaire ne porte atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale" (considérant 16). Point de besoin de réviser la Constitution pour ce motif, donc.

Exigence d'inscrire les règles d'équilibre budgétaire de l'article 3-2 du TSCG dans le droit national: il ne s'agit pas pour le juge constitutionnel de dire si les dispositions de fond du TSCG ont une autorité supérieure à celle de la loi. Comme le rappelle le Conseil constitutionnel, à partir du moment où le TSCG aura été ratifié et sera entré en vigueur, il aura, comme le dispose la Constitution française (article 55) une autorité supérieure à la loi. Par conséquent, les règles qu'il contient ne pourront être contredites par une loi et s'imposeront aussi bien au législateur quand il votera le budget qu'au pouvoir reglementaire (considérant 18). La question posée est celle de la façon dont ces règles doivent être intégrées dans le droit français, pour satisfaire aux conditions de forme posées par l'article 3-2 qui dispose que cette intégration doit être faire "au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon".
Ces conditions ont pour but de garantir la pérennité des règles prévues par le TSCG, en les inscrivant, de préférence, dans des textes situés au sommet de la hiérarchie des normes et, si possible, dans le plus éminent d'entre eux, la Constitution, qui a la primauté sur toutes les autres normes et notamment les lois.
Mais il ne s'agit, souligne le Conseil constitutionnel, que d'une des deux branches de l'alternative prévue par l'article 3-2 et les conséquences du choix de l'une ou de l'autre sont très différentes. La transposition sous forme de dispositions contraignantes et permanentes ayant une autorité supérieure à celle des lois "impose d'introduire directement ces règles dans l'ordre juridique interne afin qu'elles s'imposent par là même aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale" (considérant 20) et "si la France fait le choix de faire prendre effet aux règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, l'autorisation de ratifier le traité devra être précédée d'une révision de la Constitution" (considérant 21). Ce n'est pas la procédure souhaitée par Francois Hollande qui, de plus, lors de sa campagne électorale s'était montré réticent (litote) à l'inscription de la règle d'or dans la Constitution.
La seconde branche de l'alternative permet d'éviter cette procédure. L'article 3-2 donne en effet aux états la possibilité d'adopter d'autres dispositions du moment qu'elles garantissent que les règles d'équilibre des finances publiques seront respectées. Dans ce cas, expliquent "les sages" du conseil constitutionnel, "le respect des règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 n'est pas garanti par des dispositions « contraignantes » (considérant 22). Par conséquent, "si la France fait le choix de prendre, sur le fondement de la seconde branche de l'alternative de la première phrase du paragraphe 2 de l'article 3, des dispositions...ayant l'effet imposé par ce paragraphe 2, l'autorisation de ratifier le traité ne devra pas être précédée d'une révision de la Constitution" (considérant 28). Bref, les juges confirment qu'il est possible de s'engouffrer dans la brèche ouverte par l'article 3-2 pour refuser l'onction constitutionnelle à la règle de l'équilibre budgétaire. Et, se fondant sur les dispositions des derniers alineas de l'article 34 de la Constitution, ils indiquent la marche à suivre: le législateur votera une ou des lois organiques pour ancrer dans le droit interne les différents objectifs et mécanismes prévus par le traité européen pour assurer l'équilibre budgétaire. Ces dispositions organiques constitueront ainsi le cadre dans lequel devront s'inscrire et que devront respecter les lois de programmation des finances publiques, les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale. Or, le vote d'une loi organique nécessite des conditions de majorité moins exigeantes que la révision de la Constitution, ce qui rend son adoption (en principe) plus facile. En confirmant la validité juridique de cette option, le Conseil constitutionnel a donc soulagé l'exécutif.
On s'est interrogé ("Le Conseil constitutionnel et la règle d'or", Noelle Lenoir, cercle des européens, 21/08/2012, "Le Conseil constitutionnel invente la règle d'or non contraignante", Anne Marie Le Pourhiet, Marianne2.fr, 13/08/2012) sur le sens à donner au considérant 22 dans lequel le Conseil remarque: ...."dans la seconde branche de l'alternative, les stipulations précitées donnent aux États la liberté de déterminer les dispositions dont le plein respect et la stricte observance garantissent « de quelque autre façon » que les règles relatives à l'équilibre des finances publiques prennent effet dans le droit national ;...dans ce cas, le respect des règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 n'est pas garanti par des dispositions « contraignantes » ;". Que faut-il comprendre? Que le choix de dispositions organiques, et non d'une disposition contraignante et permanente comme la Constitution, signifie que l'obligation de respecter l'équilibre budgétaire pourra être contournée? Ou que le caractère non contraignant s'applique uniquement aux règles de forme, c'est-à-dire à la façon dont les règles du TSCG sont intégrées dans le droit interne? Cette dernière interprétation semble a priori plus conforme à la lettre et à l'esprit de l'article 3-2 (selon l'auteur du commentaire de la décision qui figure sur le site du Conseil, le caractère non contraignant concerne les règles de forme: la seconde option "n’est donc pas « contraignante » au sens où elle ne conditionne pas la validité constitutionnelle de la loi au respect d’une norme de droit interne supérieure imposant la règle des 0,5 % de déficit structurel"). Mais il faut reconnnaitre que la décision du Conseil constitutionnel est rédigée de façon assez alambiquée et que le raisonnement est parfois assez tortueux pour que la question soit posée.

Ce qui conduit au troisième point examiné par le Conseil: celui du controle de la manière dont les règles d'équilibre budgétaire ont été introduites dans le droit national. L'article 8 du TSCG dispose que la Cour de Justice de l'Union européenne peut être saisie par un état s'il estime qu'un autre n'a pas intégré les règles du traité dans son droit interne conformément aux dispositions de l'article 3-2. Si elle juge que celles-ci n'ont pas été respectées, la Cour prescrit à l'état défaillant de se conformer à ses obligations et, s'il ne le fait pas, peut lui imposer des sanctions financières. Ce contrôle est-il une "atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale" ?. Non, répond le Conseil constitutionnel si la seconde option permise par l'article 3-2 a été choisie. Car dans ce cas de figure il n'y a pas de risque que la Cour de justice de l'UE soit conduite à apprécier la conformité de dispositions de la Constitution aux stipulations du traité.
Enfin, un ensemble de dispositions du TSCG est "expédié" par le Conseil qui les juge compatibles avec la Constitution car ils ne contiennent pas "de clause nouvelle contraignante qui s'ajouterait aux clauses contenues dans les traités relatifs à l'Union européenne et serait contraire à la Constitution".

Au terme de cette analyse, le Conseil juge que dans les conditions qu'il a définies dans les différents considérants de sa décision relatives à la seconde branche de l'alternative posée à l'article 3-2, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire ne comporte pas de clause contraire à la Constitution et qu'une révision préalable de celle-ci n'est pas nécessaire pour le ratifier.

Débarrassé de l'hypothèque juridique, le gouvernement a annoncé qu'il présentera au Parlement un projet de loi autorisant la ratification du traité ainsi qu'un projet de loi organique afin qu'il soit voté en octobre. Reste l'hypothèque politique car des parlementaires socialistes ont d'ores et déja annoncé leur intention de ne pas voter ces textes. Mais ceci est une autre histoire...

31/08/2012

Décision du Conseil constitutionnel (source: site du Conseil constitutionnel)