Mesures de lutte contre la pénurie de logements et droit communautaire

 

Biarritz

Photo by Thibault Mokuenko on Unsplash

 

 

En France, dans les zones touristiques, notamment, la tension sur l'offre de logements s'accroit. La population locale ne trouve quelquefois pas à se loger, en raison du peu de logements disponibles à la location, ou de prix de vente prohibitifs. La raison en est le développement des résidences secondaires et/ou la préférence des bailleurs pour les locations en meublés touristiques plus rentables, et moins contraignantes que les locations de logements pour résidence principale. Des conseils municipaux ont tenté de réglementer ces locations. Mais ils ont du alors tenir compte du droit communautaire.
 

 

En mars dernier, le Maire de Bayonne propose à la communauté d'agglomération Pays basque de voter un texte qui obligerait un loueur d'un meublé touristique à louer parallèlement un autre meublé de même surface, à l'année. Cette mesure de compensation avait pour but de reconstituer l'offre de locations de meublés à destination de résidence principale. Elle faisait suite à des manifestations qui avaient réuni 8000 personnes à Bayonne en novembre 2021 pour protester contre l'absence de logements. La mesure, qui devait être appliquée à partir du 1er juin a été contestée. Tout en reconnaissant la nécessité de lutter contre la prolifération des locations temporaires via Airbnb, d'autre élus soulignent que beaucoup de propriétaires de meublé n'ont qu'un seul bien à louer et que certains d'entre eux vont préférer vendre à des acheteurs qui ne seront pas forcément locaux, d'où une augmentation des résidences secondaires, ce qui n'aura pas résolu le problème de la pénurie de logements.
 

Mais la réglementation finalement adoptée le 5 mars 2022 s'est aussi heurtée à un obstacle que n'avaient apparemment pas prévu ses auteurs, celui du droit communautaire.
 

Le 3 mai 2022, un groupe de requérants (association de loueurs de meublés de tourisme du Pays-Basque, sociétés immobilières et particuliers) a saisi le Tribunal administratif de Pau pour lui demander en urgence (procédure de référé) la suspension de l'application de la réglementation contestée. Le 3 juin le Tribunal a ordonné la suspension du règlement (Tribunal administratif de Pau, Ordonnance du 3 juin 2022, Association Union des Loueurs de Meublé Touristique du Pays Basque – ULMT64 et autres). Il s'agissait d'une décision provisoire dans l'attente de la décision au fond sur l'annulation ou le maintien du règlement. Les demandeurs avaient notamment mis en cause la légalité du règlement qui résultait, selon eux, d'une atteinte disproportionnée au droit de propriété mais également d'une méconnaissance du droit de l'Union européenne. Le mécanisme de compensation institué n'était pas conforme aux règles communautaires et ne respectait pas les conditions posées par la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union Européenne (CJUE, 22 septembre 2020, aff.jointes C-724/18 Cali Apartments/Procureur général près la cour d’appel de Paris et ville de Paris et C-727/18 HX/Procureur général près la cour d’appel de Paris et ville de Paris).

L'Ordonnance du juge administratif leur donne raison.
 

En effet, dans sa décision, la CJUE rappelle qu’une activité de location contre rémunération de logements meublés à une clientèle de passage, effectuée de manière répétée et pour de courtes durées, est soumise aux dispositions de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur. Cette directive pose le principe de la liberté de prestation de services mais permet des dérogations. Notamment elle admet l’existence de régimes d’autorisation nationaux (articles 9 et suivants). Mais il y a des conditions dont le juge national saisi d’un litige doit vérifier qu’elles sont remplies. Et c’est ce qu’a fait le juge administratif de Pau : il lui appartient de « contrôler si cette réglementation est d’une part, justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général tenant à la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location et, d’autre part, proportionnée à l’objectif poursuivi, en ce que celui-ci ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu’un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. Par ailleurs, si la réglementation instaure une obligation de compensation, sous la forme d’une transformation accessoire et concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage, celle-ci devra être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général, proportionnelle à cet objectif, non discriminatoire, instituée dans des termes clairs, non ambigus et rendus publics à l’avance, et cette obligation devra pouvoir être satisfaite dans des conditions transparentes et accessibles ».
Or, le juge constate d’une part que la mesure de compensation est disproportionnée dans la mesure où le règlement attaqué ne prévoit pas d’alternative moins contraignante telles que des cessions de droits de « commercialité » (par une convention, un propriétaire qui veut affecter à un usage d’habitation des locaux destinés à un autre usage cède son droit au changement d'usage à un autre propriétaire). Et, l’obligation ainsi posée, qui ne peut être remplie qu’au moyen de la compensation, « ne sera pas susceptible d’être satisfaite », en raison « des caractéristiques locales, tenant à la rareté, voire à l’inexistence des locaux éligibles à la compensation dans certaines communes ».
 

De plus, le principe de sécurité implique qu’un délai d’adaptation aux nouvelles règles soit laissée aux personnes à qui elles s’appliquent lorsque ces règles « entraînerait, au regard de leur objet et de leurs effets, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause ». Or, en prévoyant une application au 1er juin pour l’application d’un nouveau régime d’autorisation, le règlement ne laissait pas assez de temps aux loueurs pour qu’ils puissent s’y conformer. Des dispositions transitoires auraient du être prévues, Car « l’urgence à mettre immédiatement en place une telle règlementation n’est pas démontrée », estime le juge.

L’Ordonnance du tribunal de Pau aurait du être suivie d’un jugement au fond, pour déterminer si le règlement devait ou non être annulé définitivement. La Communauté d’agglomération Pays basque a anticipé cet écueil (il y avait un risque important que le jugement au fond reprenne le raisonnement juridique ayant motivé l’Ordonnance). Le 9 juillet 2022, elle a voté des modifications au règlement pour tenir compte des observations du juge. Le nouveau règlement fixe son entrée en vigueur au 1er mars 2023 afin de permettre aux loueurs de s’organiser. Il intègre la possibilité d’achat de droits de commercialité. Il assouplit les modalités de compensation.

La guerilla loueurs – élus n’est cependant pas finie. Aussitôt connue la nouvelle délibération du 9 juillet, l'ULMT64 a annoncé qu’elle allait de nouveau saisir la justice. L’association estime que le nouveau texte « n'apporte que des modifications cosmétiques au premier et s'obstine à maintenir un système de compensation totalement inapplicable ». Elle estime aussi que les dispositions votées « ne libéreront en rien du logement pour la population locale », dénonçant une incurie de la politique du logement au Pays basque.